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田国强:深化制度改革才能解决增长与转型两难——在第六届财新峰会“转型和增长”分论坛上的发言
发布日期:2015-11-09

田国强

    按语:本文为田国强院长在第六届财新峰会“转型和增长”分论坛上的发言。他在发言中指出,中国经济增长大幅下滑,影响因素很多包括一定的外部因素,但深层次因素是自身内部的体制转型滞后造成的,对其显性和潜在负面效应不能掉以轻心。只有深化市场化方面的根本性制度方面的改革,才有可能解决增长与转型的两难。

    感谢财新峰会主办方的邀请。今天这个分论坛的主题非常好。现在国内外都很关心中国经济转型过程中的增长下滑问题。说实话,当前中国经济形势很不容乐观。许多机构,包括我们上海财经大学高等研究院年中宏观经济分析所做出预测,结果都显示今年保7的难度很大,并且会伴随PPI持续下行,通缩风险抬头。由于要素递减规律,中国经济增长的中枢已经下移,但不应该像现在这样下滑的这么快,弄得不好会引发连锁反应的恶果,会危及政治经济社会的稳定。
    我的一个基本判断就是:如不尽快进行实质性的、制度性的、深层次的市场化改革,中国经济持续快速下滑的劣势很难止住。随着经济下行压力增大,出现大批民营企业倒闭潮和银行坏账,广东、浙江、江苏、福建、山东这些民营经济发达,经济增速一直很高的地区都是如此。根据《每日经济新闻》对公开报道的不完全梳理,今年以来珠三角地区有76家企业关门,其中东莞占27家,比例超关门企业总数的1/3。中国制造业也许正面临继2008年以后的第二次大规模企业倒闭潮。
    尽管在市场经济条件下,企业倒闭尤其是中小企业的破产倒闭并不鲜见,但是与经济增长持续大幅下滑一挂钩,问题就会放大,极其不寻常。目前,实体经济增长减缓和企业批量倒闭叠加效应正在向银行业加速传导,银行不良资产风险有扩大的趋势。据《财经》最新报道,截至今年三季度末,中国16家上市银行不良贷款余额为9080亿元,比2014年末增长了近三成,不良贷款率全线急速上升。尤其是许多产能过剩行业的企业债务负担沉重,杠杆率加速攀升。如果应对不当,更大的风暴可能还在后面。
    同时,与上世纪90年代国有企业大量倒闭和工人下岗还有政府兜着不同,这一轮倒闭潮是民营企业批量倒闭,大量农民工返乡,形成了“逆城镇化”的现象,其中很多人又成为新的失业者或重新回到农地耕作,而国家的失业救济社会保障制度基本还没有建立健全,如果处理不好,基本的生存权都没有保障,就会带来一系列严重的政治经济社会方面的问题。
对此,许多人很不以为然。有许多似是而非的观点和误区。这里仅举几例。
    一、将中国的增速和发达国家的增速进行简单类比,从而将危机当成成绩。不少人认为,中国增速哪怕低到6%以下也很不错,仍然要比发达国家如美国现在2、3%的经济增长高多了。其实,这是一种盲目的自信,不仅没有忧患意识,反而将危机当作为成就而洋洋自得。殊不知,这种将不同发展阶段放在一起的简单类比是会误国的。如果用卫星来作比喻,发达国家就像已经进入预定轨道环绕飞行的卫星,虽然也会受经济周期和技术进步所带来的结构调整的影响而有所波动,但总体已经基本处于平衡增长轨道。中国则不同,作为一个仍处于发展中的经济体,就像一个处于腾空上升阶段的卫星一样,还需要一定的速度保障,否则动力不足,就可能不仅达不到预定目标轨道,弄得不好,也可能像火箭发射失败落地一样地导致政治不稳、经济衰退、社会失衡,从而导致改革失败的灾难性后果。
    二、将现有农村土地制度和国企这些生产性行业或单位当成变相的变相的社会救济制度和保障制度而鼓吹,从而认为国企好,民企靠不住。现在许多人,政府部门可能也是这么想的,将现有的农村土地制度作为失业农民工的一种救济制度的替代,但这恐怕是世界上最差的社会保障救济制度,将一个关系到民生的生产行业当成本应由政府提供的公共服务的替代,是既没有考虑到效率(这种无法形成规模经济的现有土地制度使得中国农产品生产成本持续上升导致价格不断上升,导致中外粮食价格差别悬殊,超出50%以上),更没有考虑到对农民的公平,是政府职能错位、缺位的表现。政府的基本职能就是维护和服务,这里显然是政府失职的表现。
    此外,我们也看到很多国有企业以降低效率为代价利用政府的补贴或垄断利润进行所谓的“稳就业”。特别是很多传统工业企业虽然库存高企、产销下降、开工率不足,但是并未裁员,而是通过减少薪水、无薪休假、缩减工时、在职培训、推迟入职等将显性失业转化为隐性失业。地方政府有很强的动力去遏制显性失业。这种将本应注重效率的生产行业当成社会保障制度的替代,对低效国企的补贴,其实是政府职能越位和错位的表现.
    这种为国有企业所谓的“稳就业”向政府表功、邀功和民营企业的“倒闭潮”,容易给人们带来一种错觉,错误地认为还是国有企业好,民营企业靠不住,从而否定过去三十多年让经济大发展的民营化改革方向。其实,事实胜于雄辩,从今年的经济数据来看,恰恰是那些国有经济比重越大的地方,经济受到的冲击越大,增长下滑越严重,如东北几个省份。
    三、将当前出现许多问题认为是改革惹的祸,从而认为往回走,否定改革也是改革。现在很多人都号称要反思改革,借改革中出现的这样那样的问题,怀疑甚至是否定改革开放的正确大方向,将经济问题上纲上线到阶级斗争、政治层面和意识形态方面的问题,民族主义和民粹主义盛行,对改革方向及其深化改革形成了很大的干扰。
    由于这些误区和错误的看法,现在从上到下对于改革还没有完全形成共识和内在动力机制,所以就出现了“上面猛加油门,中层挂空挡,下面频踩刹车”的现象。并且,一旦遇到问题,政府就想到或仍采用政府主导的方式去解决,其负面作用很大,不可能让市场发挥决定性作用,中国就仍然面临的是一个发展型的政府,仍然会一如既往地出现“重政府轻市场、重国富轻民富、重发展轻服务”的“三重三轻”现象。实际上,改革越往后推,代价越大,难度也越大。并且,创新驱动不是靠喊口号就能实现的,需要实实在在的市场化改革。
    转型和制度性改革滞后是增长大幅下滑的肇因
    面对中国经济增长的大幅下滑,如果不找出问题的内在根源,不分析深层次的内在原因,仅仅只是指出问题的表象和我们需要做什么,而不是试图从根源上去找原因,从制度层面上去解决问题,那么很容易采用头痛医头脚痛医脚的方式去解决问题,治标不治本。因而,更重要的问题应该是怎么改、谁去做、怎么做的问题,也就是方向性、原则性、制度性安排首先需要明确:是让市场发挥决定性的作用,还是让政府发挥决定性或主要作用?是让国有企业发挥主导作用,还是让民营经济发挥主体作用?
    当前中国经济下行有一定周期性的原因,但更多还是自身经济结构的问题。除了这两个原因,中国更面临发展驱动和经济体制双转型滞后的问题。发展驱动转型滞后是指从要素驱动向效率驱动乃至创新驱动的转型滞后,这一转型基本上是所有经济体必须经历的,但这个转型是内生的,还是要归结到体制转型滞后上来,因为制度才是根本,中国向现代市场经济体制转型的滞后才是导致中国实际经济增长低于潜在经济增长更为关键的根源因素
    的确如此,如我和合作者发表于最新一期《中共中央党校学报》的《新阶段中国经济的发展驱动转型与制度治理建设》所叙述的那样,追赶式经济发展方式已经明显不再具有可持续性,当前经济下滑主要是由下列五重原因的叠加造成的,导致了当前中国经济增长持续大幅下滑:(1)素驱动红利衰减;(2)政府主导动力枯竭,特别是地方政府庞大的土地财政和土地抵押债务不具有可持续性,同时导致政府的发展属性过强,公共服务功能欠缺,使之居民消费意愿和消费能力不足,无法拉动内需;(3)国企产能过剩挤压民营经济,资金继续流向了本来就充裕的国有企业,其后果就是重复投资、无效投资的不断累积(现在许多行业库存都超出30%以上),导致经济严重乏力,造血机制不足。试图通过财政政策进一步给国企输血来解决经济下滑的举措只可能导致进一步的产能过剩;(4)再加上政府施政过程中出现的严重不作为的问题;(5)对于“新常态”的理解偏差,本应该在提高市场效率与社会公平正义安定有序治理方面要有新作为,而不是经济持续大幅下滑是新常态。
    可以看出,所有这五重原因的背后都是市场化改革不够深入,政府与市场、政府与社会之间的治理边界不够合理,市场经济制度不够完善造成的。如不进行深层次的制度性方面的市场化改革,这五重导致经济增长持续大幅下滑的因素就不可能得到根本性的解决。
    因此,中国需要加快深入进行理顺政府与市场、政府与社会之间治理边界的制度性和结构性改革,消除不利于企业创业创新和挤压民营经济的制度性障碍,真正让市场在资源配置中发挥决定性作用,这是中国顺利从要素驱动向效率驱动乃至创新驱动转变,跨越潜在的“中等收入陷阱”的关键所在。如果不从制度上根本解决,过去的经验告诉我们,腐败也依然会死灰复燃。反腐的根本出路还是在于进一步推进市场化的改革和民营化的进程,通过合理界定政府治理边界让官员没有机会贪,通过法治让官员不能贪,通过问责和社会监督不敢贪,否则不可能根治。
    从经济学基准点出发深化制度改革
    那么,如何深化制度改革呢?其实我们做任何事都是相对比较而言的,因此必须有一个基准点或参照系作为比较,否则无从着手。中国下一步推进深层次市场化变革,也还是要从经济学的基准点和参照系说起,违反经济学常识,改革只有失败。现代经济理论以理想经济环境为基准点,以自由竞争市场为参照系,严格地给出了市场导致有效配置从而成其为好的市场经济的前提条件,而这些前提条件正好是指明了改革的长远取向,从而起到明道、指明方向的前瞻性指导作用,通过理论指导改革、变革及创新来促使现实经济运行不断向理想状态逼近。
    当然,在现实经济中市场也不是孤立存在的,它要运行良好及向理想状态逼近,还需要政府、市场与社会各归其位这样一个国家治理三维结构能够得到有效的耦合和整合才行,这就需要前面提到的合理界定和理清政府与市场、政府与社会的边界。这里就涉及到两个层次的问题:
第一个层次是治理边界的界定。我们首先要知道政府与市场及社会之间的合理边界在哪里。市场有效和社会规范的必要条件是需要一个有限而定位恰当的有效政府,这样政府的合理定位至关重要。其原则就是,市场能做的让市场去做,市场不能做或做不好的政府才去做。归纳起来,政府的基本作用就是两条、四个字:维护、服务。例如,前面提到的基本的社会救济制度就属于服务的范畴,中国做得还很不够。
    第二层次是主次之分。谁是关键?答案是制度。我们一旦知道它们之间的边界后,还需要理清。那么,谁去理清呢?由于政府是主体,市场是客体,社会也是客体,从而当然也就是要靠作为主体的政府去做,去理清。但政府、市场和社会,三者却正好对应一个经济体的治理、激励和社会规范三个基本安排。那么,谁能规范主体,也就是政府的定位呢?法治。这样,法规治理是最关键、最根本的,它奠定了最基本的制度环境,具有极强的正负外部性,决定了政府定位是否适度,从而决定了市场激励机制的效果和社会规范形成的好坏。人们可能会问,政府及其部门愿意去限制自己的权力吗?一般来说,当然不愿意去限制自己的权力,从而在中国现有国体之下也需要对权力进行划分,行政部门、立法部门和执法部门要各司其职。
    因此,最基本的治理制度是关键,是决定性的,只有从规范、制约和监督政府权力的制度、法治和公民社会这三个维度的综合治理着手,合理界定好政府与市场、政府与社会治理边界,才能同时解决好效率和社会公平正义的问题,才能从根源上根除腐败和行贿受贿现象,建立起健康的政府、市场、社会、企业及个人关系。这样,它们之间应当是良性互动的关系,惟其如此,政府方才可以不断通过法律法规的制定及执行,强化市场方的效率、效能。
    此外,在这样一个总的制度变革方向之下,我们还需要在一些具体的市场化改革领域有所突破。市场化改革千头万绪,针对前面所提到的问题及现实中存在的种种认识上的误区,我们认为下一步在一些重要关键领域的改革方向至少有三——民营经济主体化、金融市场自由化、土地要素市场化。这三点其实也都是跟政府与市场在资源配置中究竟应该分别发挥怎样的作用这条主线有关的。这方面的详细讨论,见我和合作者的党校文章,这里不再叙述。
    最后,总结一下我的发言。中国经济增长大幅下滑,影响因素很多包括一定的外部因素,但深层次因素是自身内部的体制转型滞后造成的,对其显性和潜在负面效应不能掉以轻心。只有深化市场化方面的根本性制度方面的改革,才有可能解决增长与转型的两难。现代市场经济制度对中国而言依然是不可替代的,其建立健全需要在政府、市场和社会这样一个三位一体有机耦合的整体框架下完成,在合理界定和理清政府与市场、政府与社会的治理边界方面需要有明显的改革进度,可以民营经济、金融市场、土地要素为深化改革切入口,转化产生出新的经济增长动力。
    制度是关键,是根本。只有深化市场化及国家治理体系和治理能力现代化方面的制度改革,才能真正推动中华民族的伟大复兴和国家的长治久安!

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