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陈媛媛:失学与留守之间:何处安放的公平与效率
发布日期:2017-06-15

编者按:本文转自发表于微信公众号“香樟经济学术圈”6月13日的文章,作者是夏周阳光照古今。文章对我院人口流动与劳动力市场研究中心主任陈媛媛副教授发表于人口经济学国际顶级期刊Journal of Population Economics的论文“Quality of migrant schools in China: Evidence from a longitudinal study in Shanghai”(合作者:冯帅章)的主要内容进行了翻译整理。


推文信息

Title: Quality of Migrant Schools in China: Evidence from a Longitudinal Study in Shanghai

Authors: Yuanyuan Chen; Shuaizhang Feng

Publication: Journal of Population Economics, 2017, Volume 30, pp. 1007 - 1034


引言

根据2010年中国人口普查统计,在城市居民中非本地户籍人口约有2.2亿人。其中,大多数是农村到城市的移民,并且根据2012年中国统计局预估有2000万是6至14岁的儿童。根据2016年中国流动儿童发展报告显示,随着城乡人口流动,我国已有3580万的流动儿童和6100万的留守儿童。这一亿儿童的教育,应该说是目前我国教育公平中最大的问题。受限于我国目前制度,非本地户籍流动儿童是无权在实际居住的地方获得法律规定的免费义务教育。没有本地户籍,移民二代很难进入当地的公立学校,除非当地公立学校有多余的空间并且其父母还要提供较为严苛的证明文件。因此,流动儿童子女中很大一部分现在在所谓的农民工子弟学校学习,此类学校多为私立和民办,质量往往较差。在老龄化的中国,中国移民儿童和留守儿童都是未来劳动力人口构成中极其重要的一块,他们的教育问题不仅涉及公平,涉及效率,更涉及中国未来的可持续发展。

目前,户籍仍然是确定享有当地健康、教育和社会服务权利的必要因素。在现行制度下,没有本地户口的流动儿童,作为外部人士,没有享有中国法律规定的免费义务教育。 中小学教育预算由县/县级地方政府分配,如果移民儿童被允许参加当地公立学校,这将增加地方政府经济负担。随父母进城的儿童只能被迫选择进入农民工子弟学校,而不是公立学校。我们要解决中国流动人口中儿童的教育问题就必须了解农民工子弟学校的发展现状和教育质量。

农民工子弟学校始于20世纪90年代初,是不在系统内的非正规学校,为满足日渐增多的随父母进城的流动儿童的教育需求而产生。由于农民工子弟学校在正统教育系统中是被边缘化,在某些地方甚至被认为是非法的,常常被取缔。这些学校缺乏必要的教育资源,教师和学校行政人员相对比较缺乏经验,教学设施拥挤而落后。因此,农民工子弟学校普遍比公立学校质量差得多。随父母进城的孩子如果进入公立学校则比进入农民工子弟学校接受的教育好很多,其成绩也会较好(Cheng 和Feng,2013)。由于社会的关注,近年来此类学校的情况有了很大的改善。地方政府也采取更主动的态度,在某些情况下为农民工子弟学校提供财政支持。许多非政府组织和志愿者与该类学校合作,帮助他们提高教学质量。可是还是有部分农民工子弟学校被迫关闭,因为他们达不到某些安全和卫生的最低标准,或者是存在招生难、没有资金生存等问题,导致失败关闭或被竞争对手合并。数十年过去了,即使农民工子弟学校的平均质量其实都有所提高,很多人还是觉得因为其私人属性本质上来讲很来提高质量。私人属性的农民工子弟学校,校长(学校所有者)会觉得社会捐赠和政府补贴会挤出私人投资;同时流动人口的父母往往没有办法管子女,更别说关心他们的学习,学校方面的努力只是徒劳无功。那么,为了提高农民工子弟学校的教育(教学)质量,政府能做什么呢?还是不应该做什么呢?怎么做才有效率呢?


背景和数据

上海——中国流动人口最多的城市之一。2008年,上海政府启动了“流动儿童教育三年行动纲要”,其特点是进一步开放公立学校给流动儿童,同时改造农民工子弟学校。 在上海中心地区,所有农民工子弟学校关闭,流动儿童学生被转移到公立学校。在城市外围地区,由于没有足够的公立学校,政府允许私人办学的农民工子弟学校继续经营,约为160多所转制为民办学校,由政府补贴经费,全面实现免费的义务教育。从2008年以后流动儿童进入公办学校和民办农民工子弟学校就读都可以享受免费的义务教育。当然,学校通常会收取一些其他费用,用于支付午餐和一些课外活动的费用。

在上海的大约50万流动儿童中,约有70%在公立学校就读,而其余的在农民工子弟学校就读。原则上将学生分配到特定公立学校的地区教育局,首先满足上海户籍学生在学区内的教育需求,然后才是满足流动人口学生的需要。在财政支持方面,每名学生津贴从2008年的人民币2000元增加到2010年的4500元,2012年则增加到5000元。 虽然只是公立学校的约三分之一到四分之一,但这些补贴足以支付教师的工资单和农民工子弟学校的日常运营费用。 在行政支援方面,地方区教育局为农民工子弟学校的老师提供了更多的培训机会,并进行了更为严格的监测计划,包括年度考核。这些年里,公立学校的财政补贴保持稳定,没有显著变化。这篇文章中作者就是利用2010年到2012年上海市政府对农民工子弟学校的财政补贴增加,来检验政府财政补贴对农民工子弟学校教学质量的影响。

作者的数据源于其研究上海流动儿童和农民工子弟学校的科研项目,是一手调查面板数据。该数据一共两轮(2010和2012年,涵盖上海5个区、共20所小学、近3000名学生的跟踪调研。这5个区域共有296所公立小学,上海共有558所公立小学,占53%。 这5个地区的流动儿童人数也占上海流动人口总人数的一半左右数据。对于公立学校的选择,要求学校拥有至少20%的流动儿童,同时排除优质学校。 数据中有学生总数,教师总人数,教师/学生比例以及至少有中级职称的教师比例。大体上样本中公立学校和农民工子弟学校从指标上来说没有统计学差异,除了教师获得中级职称的比例。两轮调查中,作者的研究组给公立学校和农民工子弟学校的孩子都进行了数学和IQ测试,其中数学考试由样本学校以外的专家设计,并纳入上海和其他省份的不同课程要求。下表为原文中两类学校样本的具体情况:

其他变量信息层面包括学校、班级、教师、家庭和学生。有关学校的基本信息:如学校历史,班级和学生人数,所有教师的基本特征,资金来源,对没有上海户口的学生的入学要求和费用; 课堂基本信息:如课程,教育背景和课程导师的教学经验; 学生调查学生的基本信息:例如以前的学校转学历史,放学后的时间使用情况,家长是否在学校放学后帮助学校他们学习,以及个人对上学的感觉,学生的户籍状况,性别,年龄,身高,身体状况和班主任老师的评估;家长调查的基本信息:年龄,受教育程度和收入,移民历史,对子女教育的期望,对学校素质的自我评估,以及对现有学校的整体满意度等。

实证模型和主要结果

本文实证研究中,采用的模型为带有个体固定效应的含有交叉项的面板数据回归模型。

回归中M是代表学生i所在学校类型的虚拟变量,等于1即为农民工子弟学校。D为代表调查年份的虚拟变量,等于1即为2012年。最重要也是感兴趣的变量,是学校类型虚拟变量M与调查年份虚拟变量D的交叉项。该回归中X是包括学生特征和家庭背景的相关控制变量,如年龄,性别,是否独生子女,是否上幼儿园,家庭作业时间,家长移徙持续时间,家长教育和职业,家庭收入和原籍省份。回归的因变量是标准化的数学测试成绩。系数β1对应于2010年移民学校和公立学校的移民学生之间的考试成绩差距。系数β2代表公立学校的学生在2010年到2012年之间的分数变化。主要兴趣是β3,两轮时间中相对于公立学校的流动儿童来说农民工子弟学校的流动儿童考试成绩相对提高程度。该系数可以解释为农民工子弟学校质量的相对变化。而这一相对变化,在控制住一系列的学生、家庭、学校背景后,往往反映的是由于上海市财政补贴带来的教学质量提高。

在表5的列(1)中,作者不控制任何学生和家庭背景变量,2010年农民工子弟学校学生得分0.75标准差低于公立学校学生,但2012年差距减少0.19标准差。控制学生特征,包括性别,年龄,单身孩子,农村户籍,幼儿园和每天在家庭作业上花费的小时数;控制家庭特征,包括家长教育,家庭收入,父母第一次迁移以来的年数,原籍地和父亲的职业,学生控制IQ评分后,相互项系数保持在正的0.25。总的来说作者发现,上海对于民办农民工子弟学校财政支持的提高,有效地改善了民办农民工子弟学校的教学质量,并且分位数回归的结果显示收益较多的是处在分布下端的弱势学生。

进一步为了从另一侧面验证上海市政府财政补贴带来的农民工子弟学校教育质量提高效果,作者使用2015年和2016年收集的新数据进行类似于安慰剂的测试。后2轮测试与2010-2012年的研究基本相同。2015新访问了9所农民工子弟学校和10所公立学校,其中7所农民工子弟学校和8所公立学校是2010-2012年中的相同学校。新入学的学生受政府补贴的已经没有任何改变,自2012年9月入学小学以来,学生人均留学人民币5000元。针对同样的学校同样的检验表明与2010-2012年相比,2015-2016年农民工子弟学校和公立学校的差距要小得多,这正是2010 - 2012年期间观察到的农民工子弟学校有所改善的结果,但是2015-2016年的回归结果中交叉项为负数并且不显著,这表明了补贴政策没有变化的情况下,农民工子弟学校的孩子两年来相对于公立学校的孩子而言没有改善。

可是如何去证明财政补贴的影响机制就是提高了农民工子弟学校的教育质量呢?除了控制各种家庭背景变量,学生IQ和学生的时间分配及各种背景,作者还尽量排除了各变量在时间轴上的可能变化。比如同样的回归模型不同的因变量发现学生报告的每天作业时间有变少;学生在必要时向老师要求帮助的频率没有变化;家长辅导学生作业的频率没有变化;每天家长每天辅导学生家庭作业的小时数没有变化;父母是否重视孩子的未来的看法也没有变化;父母对儿童最终受教育程度的期望,没有影响;由班主任回答的父母在乎子女学习的情况也没有变化。

排除掉家长、家庭和学生个人因素的影响后,作者进一步分析那些会反映学校质量的信息变量是否有真正改善,来作为提高流动儿童成绩的影响渠道。作者的作法是通过在基础回归中包含这些农民工子弟学校改善的中间渠道变量,争取给出了一些支持性证据。如首先检查班级规模是否是农民工子弟学校改善的中间渠道,如果有作用,则在控制班级大小后,交互项的系数就会变化,但是从表11 回归(2)到(3)的交叉项系数变化来看,没有影响。这并不奇怪,因为两轮移民学校的班级人数增加而不是减少。表11中第(4)列中控制教师的特征,也没有改变主要结果,因为公立学校的教师质量较好。但是当允许教师的特征在两个轮调查中有时间上差异时,交互项系数从0.25下降到0.11,并且在统计学上不显著,即由于财政补贴加大,2012年后农民工子弟学校的教师更有动力,但是素质相对较好的公立学校教师并不存在这一效果,2012年甚至下降。

结语

作者的结论可能不足为奇,因为农民工子弟学校的资源少,教育水平很低,这意味着任何形式的增加投资带来的边际影响相对较大。但是问题是并不是任何城市都愿意向农民工子弟学校投入较大的、持续性的财政补贴和行政支持。农民工子弟学校的一般环境几乎没有改变,流动人口家庭家长对农民工子弟学校的整体满意度并没有提高,与公立学校相差甚远。农民工子弟学校作为中国目前教育体系中低素质的私立学校,仍然面临着相当大的制度性障碍。教育机会平等如何实现?老龄化的人口结构,日益下降的人口红利,再想想留守儿童和流动儿童占比,其实这不仅仅是一个平等、公平的问题。

最后推荐由上海财经大学出版社出版的《城市的未来——流动儿童教育的上海模式》一书。冯帅章、陈媛媛等人在该书中通过严谨的数据分析,总结了上海在2008年到2013年在流动儿童教育方面的经验,并对流动儿童教育提出政策建议:流动儿童教育问题解决的关键在于流入地政府解放思想,消除体制壁垒,放开教育资源。

原文摘要:

As spaces in public schools are limited, a substantial number of migrant children living in Chinese cities but without local hukou are enrolled in private migrant schools. This paper studies the quality of migrant schools using data collected in Shanghai in 2010 and 2012. Although students in migrant schools perform considerably worse than their counterparts in public schools, the test score difference in mathematics has almost been halved between 2010 and 2012, due to increased financial subsidy from the government. We rule out alternative explanations for the convergence in test scores. We also conduct a falsification test and find no relative changes in the performance of migrant school students based on a follow-up survey of a new cohort of students in 2015 and 2016, a period with no changes in financial subsidies to migrant schools.

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