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文贯中:土地市场缺位城市化必定滑入歧路
发布日期:2013-11-13

来源:新浪财经•专栏•意见领袖
网址链接:http://finance.sina.com.cn/zl/china/20131107/122017252355.shtml#J_Comment_Wrap

    文/新浪财经专栏作家 文贯中
    联 想到中国过去劳民伤财地建设的所谓三线城市,以及最近30年来出现的不少耗资巨大,但始终没有人气的新区,新城,究其原因,都在于将城市化视为政绩工程, 无视市场信息,无视城市化的真谛在于吸收农村人口,只凭长官意志,一味搞脱离老百姓的实际需要,脱离国情的假、大、空,和当年俄国的所作所为何其相似乃 尔。

从中国过去30年的城市化经验来看,在土地制度和户口制度没有得到彻底改革的前提下,便要轰轰烈烈地推动新一轮城市化高潮,这种担心恐怕不是多余的。

    现在举国上下都在期盼城市化能够源源不断地带给中国几十年的发展红利。用城市化作为现代化的主要特征,有其一定的道理。以前用工业化概括现代化,偏重工业 化,忽视服务业,结果制造业一枝独秀,乡镇企业一度遍地开花,乃至一部分人相信,中国找到了通过农村工业化实现现代化的中国独有的道路。
    我也主张通过城市化解决中国三农问题,使中国一劳永逸地走出农本社会。看到中国高层结束了在农村工业化道路(所谓的中国独特的现代化道路)和全面城市化道 路(全世界的共同的现代化道路)之间长期来的犹豫、徘徊,毅然、决然地选择了通过城市化实现现代化的全世界共同道路,内心颇感宽慰。
    同时,又很担心。因为不是任何一种城市化都能给整个民族,特别是农村人口带来红利的。
    城镇化未给农村人口带来红利
    以甘犁[微博]教 授领军的西南财大家庭金融调查与研究中心发布的调查报告表明,在城市化率从改革初期的18%飙升为51%的背景下,同期的中国家庭基尼系数值却由本来的 0.2多一点飙升为2010年的0.61, 远超拉丁美洲的巴西的0.51。中国最近30年的城市化大跃进也许给部分人带来了红利,例如大肆圈地的贪官污吏,以及和贪官勾结谋取廉价土地的某些开发 商,却加剧了全民的收入分配不公。
    审视所有实现现代化的先进国家,在经济结构发生深刻转变、农业产值在GDP中的比重迅速下降的同时,社会结构同步发生转变,即农业人口在总人口中的比重逐渐下降,绝大部分农村人口能够转移到城市工作和生活。
    东亚其他经济实体这方面做得尤其杰出。它们在迅速完成经济结构转型的同时,几乎同步地完成社会结构的转型,因而防止了在高速增长(高速城市化)时期,收入分配的显著恶化。
    这些经济实体在1950年代到1980年代所奉行的政治-经济体制,和中国1980年代以来的体制十分相像,都是在权威主义之下引进市场和对外开放。但中 国在取得经济结构快速转型,农业占GDP的比重下降为不到10%的同时,已有的农村人口加上庞大的农民工群体在总人口中的比重仍高达60%以上,自然造成 巨大的城乡收入差。
    中国的社会结构的转型为何会严重滞后于经济结构的转型呢?我的结论是,中国到目前为止仍在执行的土地制度和户口制度是阻碍社会结构跟随经济结构的变化而变化的制度性障碍。
    比较中国和其他东亚经济实体,就可以看出,这两项制度是中国独有的。在其他东亚经济实体中,人口可以自由迁徙、自由定居、土地可以私有,可以自由买卖。但 中国的土地制度和户口制度作为中央计划经济时代的遗留物,体现了政府出于计划经济的需要对土地要素和劳动要素的强制性和垄断性控制。虽然中国早就决心告别 计划经济,建设市场经济体制,却依然保留现行的土地制度和户口制度,以至于:
    1.农民无论是集体还是个体都没有携带土地资产退出农村的自由和权利,更没有携带土地资产进入城市定居的自由和权利;
    2.即使一个农村集体完全被腐蚀,贪污、滥权盛行,农民也没有携带土地退出,另组新的集体或干脆单干的自由和权利;
    3.农民个体或集体即使在农村中也没有买卖土地的权利,更没有在农村之外保留自己的土地资产的自由和权利,成为城市化过程中其生产资料必须被强制性地国有化的阶级;
    4.是涨价归公这种极左口号唯一被实施的对象。
    内生型城市化才能收敛城乡收入差
    由此看出,农村人口在法律面前和市场面前都是受到严重歧视和排斥的,因而和城里人处于不平等的地位。事实上,通过将近20多年被廉价圈地,农村向城市转移了起码1万多亿元的土地增值。在贡献了巨额土地财富的同时,农村的土地和人口进入城市的合法渠道仍然由各地政府通过行政手段加以配置,而且这种行政配置基本无视市场机制发出的信号。
    例如,每一个沿海城市和省会都市之所以能够正常运转,呈现出一派繁荣景象,没有沦为死城和臭城,是靠了少则几万, 几十万,多则几百万,上千万的农民工的存在。这表明,劳动市场已经发出明确的信号,这些城市迫切需要这些农民工的存在。
    在土地可以私有和自由买卖,郊区农民可以向土地市场和房屋市场自由提供土地和房屋,外来人口可以自由迁徙和定居的市场经济中,适合这些农民工居住的房屋会 由市场提供出来,而这些农民工也会逐渐接来妻儿,在自己务工的城市里定居下来。这是市场机制对生产要素根据价格信号的自动配置,东亚其他经济实体就是如此 完成城市化和现代化的。
    但是,在中国的体制下,没有当地政府的批准,这些总数达1.5-2亿的农民工并没有权利和自由在这些城市中定居下来。各地政府既需要这些农民工的劳动,又 不希望他们定居下来,而是要他们违反自己的意愿和市场信号,到并没有工作机会的小城镇去落户、定居。这就完全违反了市场机制,反映的还是计划经济的思维。
    又如,各地政府虽然垄断土地供应,却对农民工的住房需求的信号长期来熟视无睹,不闻不问。
    郊区农民和一些市民不顾政府禁令,以城中村,小产权房,和群居化的楼盘等形式,自发向农民工提供廉租房。这本来是本地农民和外来务工农民双赢的好事,也是 遵行市场导向,适合国情,加速消化农村人口城市化的捷径。可是在现行的土地制度和政策下,这种做法是不合法的,屡屡被政府明令禁止。
    结果,在这些城市周围出现越来越多所谓不合法的城中村,像一个个水位越来越高的人口雍塞湖。政府明知当地经济 离不开这些外来人口,自己又没有财力建设廉租房,往往先采取不问不闻,不提供规划,不提供公共服务的态度;当城区扩展到这些城中村毗邻区域时, 又以脏乱差,违反城市规划的名义强行拆迁这些充满人气和商情的城中村,将其中的外来务工人员,也是城市化的真正目标远远赶走。
    政府的这种做法正好违背了内生型城市化的真谛。首先,城市化主要是化农村人口,而不是一味为了已有城市人口的舒适而征收农村的土地。目前各地出现的所谓城市化,其实是化地不化人,完全违背中国地少人多,大部分农村人口的人均收入较低的国情。
    在房价即使相对城市的人均收入都完全离谱的今天,这些城中村能够不断涌现,迅速扩大,主要吸纳来自农村的人口,表明了农村人口分享城市集聚效应的动力和决心。
    村内的人口各尽其能,有到村外打工,有在村内开设各种商店,餐馆,为村内的人口提供各种价廉物美的服务,这既创造就业,扩大消费,也正体现了市场驱动的内生型城市化的自发过程。其中的每个人,每个企业(商店)决定迁入还是离开,不是基于政府的命令或补贴,而是基于自己的福利或利润在迁入后是否增加的考虑。这是千千万万个人和企业通过不断试错,追求自身经济增益的过程。这是政府无法代而决定的。
    这种城中村如果慢慢长大,融入城市,就是这个城市总的集聚效应提高和扩大的内生部分,会给这个城市增添活力。城市的人口可以避免老化,工资会比较低廉,劳 动供给会比较充沛,从而提高城市的整体效率。由于人口和企业的迁入基于每个人和企业的微观决策,他们是城市人口中最具活力的一部分,而不会像政府追求城市 景观而作的大而化之的决策下,那些被城市化和被上楼的人群那样成为当地政府的长期的财政负担和社会不稳定因素。
    和很多新区死水一潭,毫无生气和活力呈鲜明对照的是,城中村内拥有熙熙攘攘的人口和密集的商机。这本来是内生型城市化的好苗子,各地政府应该做的不是熟视无睹,甚至赶尽杀绝,而是承认这些城中村的合法性和过渡性,同时加强规划和管理。例如改良村内的建筑外观,预留道路和预设下水道,以及更好的公共服务,例如开设学校,医院,公共活动场所等。

和很多新区死水一潭,毫无生气和活力呈鲜明对照的是,城中村内拥有熙熙攘攘的人口和密集的商机。

    既然这么巨量的农村人口已经自费自愿地来到城市谋生,已经自发,自愿地聚集在一起,城市又已经离不开他们的各种服务,向他们提供各种公共服务的成本不是比起他们散布于农村的广大空间里的时候要低得多,效率也要高得多吗?这不就是城市化的真谛,即以规模报酬递增的形式实现农村人口的现代化吗?难道离开老百姓能够实现自我的追求,获得实惠的生活,去追求中看不中用,大而无当的空城、鬼城反倒是符合中国国情的城市化?
    而且,城市规划和公共服务本来就是政府的职责。政府没有提供这类服务,使目前某些城中村存在所谓的脏乱差,正是政府失灵的突出表现,决不应该怪罪于市场失灵,更不能以此为理由消灭内生型城市化的珍贵萌芽。
    城市化不能离开真正的土地市场
    允许要素自由流动至关重要。我们知道,如果要素不能流动,则在要素供应过剩的地方,要素价格暴跌,要素收入锐减;而要素供应短缺的地方,要素价格暴涨,要 素收入锐增。这都会加大地区间和阶层间的收入差。所以,要素一定要自由流动,要素所有权的分配要尽可能平等,才能缩小阶层间和地区间的收入差。
    但是,中国的歧视性和不平等的土地制度和户口制度严重违反要素必须自由流动这一市场经济的内在要求,中国迄今为止的城市化并没有帮助中国缩小城乡收入差。这是由于现行户口制度和土地制度成为分享型增长的主要制度性障碍,使中国的城市化具有强烈排斥农村人口的特征。而城乡收入差的持续扩大,必然导致内需不足,被迫依赖外需
    常常有人说,现行的户口制度和土地制度必须维持,因为它们能保证中国社会的稳定,缩小城乡的差距。现在看来,这种说法无视中国收入分配完全脱离东亚特征,加入以社会动荡为特征的拉美阵营的客观事实。
    正是在这两种制度下,中国的收入分配拉美化,而拉美化又怎么会有助于中国社会的稳定呢?对照东亚其他经济体在1950年代到1980年代走过的道路和最近 30年来中国的发展道路,显然,户口制度和土地制度是中国和东亚其他经济实体的主要差别,也是中国经济转型严重落后于社会转型的主要制度阻碍。这种障碍如 果不及时清除,必将酿成爆炸性的局面。
    户口制度的弊病已经很清楚,因为这种制度完全违反人生来平等的社会正义的一般原则,违反社会主义的平等原则,因而违反中国的立国原则。更严重的是,即使废除户口制度,大部分进城务工的农民也无法融入城市,成为市民。
    这是因为在目前的土地制度下,政府依靠垄断地位,大搞卖地财政,低收高出,赚取巨额垄断地租,不但导致贪官污吏层出不穷,而且迅速推高各地的地价,进而造 成房价和人均收入比完全脱离国际上的一般水准。加上对廉租房和公租房的供应基本不闻不问,同时又打压小产权房,剥夺农民集体提供城市用地和价廉物美的住房 的权利,使大部分进城务工的农民无力在城市定居
    在地价和房价都被推到天价之后,在继续排斥农民集体进入土地和房屋市场的情况下,要求各地政府大规模建造廉租房和公租房,显然是不切实际的,各地政府既无内在动力,又无财力进行这项工作。
    所以,如果不及时开放小产权房,并允许城中村作为农村人口向城市市民转化的过渡地带,农民工的住房问题的解决必定遥遥无期,农民工及其家属的进城定居继续在未定之天
    正像江西的农民工问李克强副总理那样,房价如此高,农民如何实现城市化?如果政府没有能力解决所有愿意移入城市的农村人口的住房问题,又凭什么垄断廉租房的建设和供应呢?城市化难道不是农村人口分享现代化的天然权利吗?
    如果不果断地改革现行土地制度和户口制度,基于以下原因,我担心农村人口会越来越相对贫困化,城乡之间的基尼系数值会变得更加难看。
    首先,在这种土地制度下,农村发生逆淘汰,农业日益由老弱病残经营,城乡收入差必然日益扩大。
    在允许土地私有的土地制度下,这些人群会首先被淘汰,带着出售土地的资金进城创业或打工,分享城市的规模报酬递增和比较舒适的城市生活环境,而留下务农的人口不但是务农能手,而且能够稳定扩大土地经营规模,因而能够日益提高自己的收入。
    在这种情况下,城市化是一个不断吸收农村中最贫困人口的过程,无形之中使城乡收入差别不断缩小的过程。这种收敛的过程不会在目前的土地制度下发生。
    其次,在现行的土地制度下,由于进城务工人员不能出售耕地,因而他们中的绝大部分不愿放弃耕地。因此,真正愿意务农的农户无法稳定扩大土地经营规模,无法提高收入,日益依赖政府的补贴和转移。农业自然难以提高自身活力,真正实现现代化。因而农村人口的平均收入相对城市平均收入日益下降。可见现行的土地制度是三农问题难以解决的最主要的制度原因。
    第三,现行户口和土地制度对来自纯农区的进城务工人口的排斥最为严重。在中央政府的压力下,各地政府现在也开始喊要吸收农村人口,但它们以户口制度为理由,只吸收本地农民,况且位于郊区的土地也正是各地政府推行卖地财政所要征收的主要目标。
    结果是,郊区农民往往被非自愿地城市化,成为失地农民,少数暴富,更多沦为城市贫民。各地政府在现行户口制度下还可以名正言顺地拒绝来自纯农区的外地农民 工。这些农民工毕竟是农民工的大多数,既没有本地户口,更没有具有区位优势的土地,在步入中年、成家立业之后,无法维持城市生活成本,大多只能重返老家。 这就必然加剧城郊农民和纯农区农民之间的收入差别,同时也必然加剧全国的城乡收入差。
    第四,大约有5000万左右的留守儿童的存在,将日益成为中国社会的隐患。尽管他们的父母在城里打工,他们却只能在农村成长,接受农村较次的教育。他们和城里的儿童在人力资本上的巨大差别将长期影响这两群人之间的收入差,因而扩大未来中国城乡间的基尼系数值,拉大中国阶层之间的收入差。
    总之,现行土地制度的种种弊端已经变得很清楚。
    首先,这种制度阻止农民自主地向土地市场提供土地和房屋,因而违反了市场经济对要素自由流动的内在要求。
    第二,这种制度违反社会主义初级阶段理论关于生产关系必须符合生产力的论述,在生产力最落后的农村地区实行强制性的土地公有制,却允许生产力较高的城市地区对国营工场实行私有化。
    第三,这种制度违反党的关于集体化必须基于自愿的规定,即使某集体的领导已经完全蜕变,也不允许农民退出现有集体,另组新的集体。
    第四,现行土地制度也违反17届3中全会关于集体土体和国有土地必须同地同市同价的决议,违反政府避免与民争利,对土地的征用必须基于公共利益的原则。由 于违反这些原则,所以农民和政府之间的关系常常十分紧张,关于农民自焚,跳楼,游行示威,甚至武力对抗的消息时有耳闻,也是维稳费用超过军费的主要原因。
    现行土地制度实际上使真正的土地市场无法发育,成长,因而使各地的地价和房价失去均衡价格的客观标准。目前的房市充满泡沫,但是所实施的调控却是无的放矢的,因为谁都不知道均衡价格在什么水平上。
    在现行土地制度下,城市土地必须国有化,因而城市化等同于国有化,城市土地的配置完全靠行政手段,土地价格反映的不是土地的真正机会成本。根据这种地价进 行的土地配置必然导致土地资源的极大浪费,城市的扩大并不一定代表其中的居民的福利的改善,也不代表其中的企业的利润获得提高。
    俄国在其长达70年的中央计划经济时代,根据政府官员的意愿,在西伯利亚和远东雄心勃勃地建立很多城市,又强迫本来位于欧洲的居民和企业迁往这些新城。可 是,这些新城并不是由集聚效应驱动的内生型的城市化,并不具有可持续的内在活力。在目前强调自愿性和赢利性的市场经济体制下,这类城市露出了尴尬,不少人 口和企业逐渐流走,城市陷于不死不活的状态,逐渐趋于消亡。
    联想到中国过去劳民伤财地建设的所谓三线城市,以及最近30年来出现的不少耗资巨大,但始终没有人气的新区,新城,究其原因,都在于将城市化视为政绩工 程,无视市场信息,无视城市化的真谛在于吸收农村人口,只凭长官意志,一味搞脱离老百姓的实际需要,脱离国情的假、大、空,和当年俄国的所作所为何其相似 乃尔。
    从中国过去30年的城市化经验来看,在土地制度和户口制度没有得到彻底改革的前提下,便要轰轰烈烈地推动新一轮城市化高潮,这种担心恐怕不是多余的。

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