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文贯中:“第三只手”是臆想还是真实存在?
发布日期:2012-12-04

——与黄宗智先生商榷

文贯中:“第三只手”是臆想还是真实存在?——与黄宗智先生商榷
来源:《开放时代》2012年第8
源网址:http://www.opentimes.cn/bencandy.php?fid=337&aid=1645
转载:共识网
http://www.21ccom.net/articles/sxwh/shsc/article_2012110270253.html

 

【作者简介】
    文贯中,美国三一学院终身教授,上海财经大学高研院城乡协调发展研究中心主任、经济学院特聘教授。
    研究方向:中国的农村土地制度、中国的城市化问题等。
    主要著作:《Total Factor Productivity Change in China's Farming Sector:1952-1989》、《中国的疆域变化与走出农本社会的冲动》等。

【内容提要】内外经济形势要求中国急迫地调整经济结构,转变增长方式。这就要求更多发挥第一只手的作用,将政府由参与型、与民争利型改革为服务型、 指导型,以建设真正的市场经济体制。重庆模式由于不回避紧迫问题,有其引人注目和值得肯定之处。但从黄宗智先生对重庆模式的核心经验的总结看,这一模式不 但依靠垄断抑制第一只手的功能,又将第二只手畸形发育成第三只手,以便使政府更多参与经济活动。这就使人怀疑重庆模式是否真是一种好的选择。这种模式会进 一步加剧政府与民争利,本来有些希望的地票交易所也会成为加速圈地的障眼和幌子。这样的模式从经济学上看,并无坚实的理论和实证根据;其实质是借助扭曲市 场的要素价格,以达到短期内的高速增长。这种策略旨在用时间和地点差击败市场基本面的力量,因其明显的不可持续性而包含极大的财务和经济风险。

【关键词】重庆模式 第三只手 涨价归公 要素价格扭曲 财务风险

一、重庆模式崛起的时代背景

    中国实行改革开放三十多年来,各地推出不少因地制宜的经济发展模式,而以重庆模式的命运最具戏剧张力。这种模式不断变脸,转换角色,改换唱腔, 使人目不暇接,难以解读。从2008年以前的潜心创办地票交易,悄然探索城乡统筹的路径,到最近几年以“唱红打黑”为主要符号的张扬和高调,在最初以地票 交易、城乡统筹为核心的内核之外,又被迫装进各种反市场、反法制的激进内容,披挂上各种华丽而亢奋的红色意识形态装饰,一时似乎成为解决中国社会各类问题 的万灵药,给不少人带来丰富的联想和无尽的希望,同时也引起社会上很大的争议。

    但重庆模式在“唱红打黑”之外,毕竟没有回避中国的许多尖锐的社会问题,并对此提出有针对性的经济措施。因而对重庆模式或明或暗欣赏拥戴的人也 大有人在。去除重庆模式的意识形态包装之后,究竟如何看待重庆模式的经济内核?重庆模式针对一系列迫切需要解决的经济—社会问题所采取的措施是否有其合理 性?对关心中国经济未来走向的经济学家来说,成了挥之不去的问题。

    其他地方的经济发展模式的推动者比较内敛,对于自身模式在本地之外是否有供人借鉴之处,似乎很少公开表露背后的功利心,更少刻意炫耀和自我表 演,以期获得超越地域的潜台词和话语权。重庆模式本来也仅仅是一个地方性的实验。这一模式奇峰突起,成为下至部分民众,上至官学两界某些著名人士趋之若鹜 的模式,以至于国际学者和世界名人闻风而来,在笔者看来,也是2008年以后的事。这种现象的出现,初看似乎和某领导的突然到来,高举“唱红打黑”大旗有 关,其实更是2008年来内外形势的格局发生深刻演变的结果。

    为何说2008年这一年和重庆的兀然突起有着内在的联系呢?因为就在这一年,号称金元帝国的美国突然爆发次贷危机,迅速波及所有欧美发达国家。 它们昔日靠借债挥霍的旧增长模式的弊病彻底暴露,世界经济顿时失去主要动力。中国因此突然成为世界经济的主要推手,使得对以政府为主导的中国模式情有独钟 的人十分兴奋、自豪,认为是这种依靠政府强力推动增长的模式的最后胜出。2005年关于究竟是进一步走向民营和市场,还是倒退回国营、国有的全国性大辩论 本来已有结论,那就是箭已上弦,不得不发,出路在于进一步推进市场导向的体制改革。但面对西欧、北美突然降临的一片萧条,这一共识又一次遭遇严重质疑。

    由于外需相对萎缩,人们被迫将视线转向内需,却发现提升内需谈何容易。20世纪90年代后,城乡对立,贫富分化,贪污腐败弥漫,仇富、仇官心理 和民众维权意识日增,改革动力却日减。要提升内需,就必须克服重重制度性阻力和利益集团的抵制。这无异于与虎谋皮。正当大家感到进不得、退不能而陷于迷 茫、焦虑之时,经过自我打扮和自我推销,深处内陆,与外向经济和全球化瓜葛较少的重庆脱颖而出,以其地处内陆而能维持高速增长的姿态一跃进入人们的视野。 在一些寻找未来出路而不得的人们眼中,重庆模式顿时代表一种新的希望、新的召唤、新的信仰,似乎有着包治万病的功能和力挽狂澜的魔力。

    其实,重庆如果能够保持2007年以前的埋头苦干、大胆创新、勇于实验的精神,并且不断吸取理论养料和实践经验教训,本来也许可以为中国西部的 经济发展提供一种新的视野、新的途径。即使由于制度的限制而无法行远,也能心平气和地向人们提供正反面教训。可惜的是,从2008年起,在对这种模式的可 行性和可持续性的严肃探讨尚未尘埃落定之时,这种模式即为某些推动者所劫持,按照他们的口味和旨趣,将本来很有一些新意的地方性实验用“唱红打黑”的形式 泛政治化,又将其无限拔高,作为具有普世意义的新的经世治国的理念隆重推出,向处于十字路口的中国乃至世界,向正处于迷茫和焦虑之中的芸芸大众遥遥指出一 条通往人间天堂的新的“康庄大道”。

    重庆模式被注入如此激进的政治内容,显然反映了某些人劫持重庆模式的政治盘算:在一个有深厚红色革命传统,不患寡而患不均,却又偏偏面临贫富差 距和城乡差距日益扩大的国度,为了获得最大的政治合法性资源,用“唱红打黑”的手法唤起人们对打土豪、分田地的红色记忆,进而引起全社会的思想共鸣和拥 载。为这种盘算所驱动,借助红色记忆在某些人群中所激起的共鸣,劫持者将重庆模式浓妆艳抹地从舞台的后侧推向前方,准备以“文革”中发展起来的特有的亮相 动作占据舞台最中央的位置。

二、有必要在重庆模式的经济内核和政治包装之间做某种切割

    当重庆模式最近几年被迫披挂上去的华丽装饰和唬人面具一一脱落,在夸张的意识形态烟雾慢慢消失,激进口号的鼓噪复归静寂之后,人们反倒可以比较 心平气和地评价这一模式的经济内核的优缺点。现在看来,过去几年关于重庆模式的论文、专著,有些因为明显带有吹捧和粉饰的目的,甚至是拿了钱之后的奉命之 作,很难有什么学术价值了。然而,名闻中外的黄宗智先生的题为《重庆:“第三只手”推动的公平发展?》一文(以下简称“黄文”)①,却是一篇既有数据,又 有独立观点的文章。

    黄文自发表后,不胫而走,影响很大。这段话也许最好地归纳了黄文对重庆模式的核心意义的归纳:

    简单言之,重庆的领导一方面展示敏锐而实用的市场经营才能,另一方面则展示深层的社会公平决心。他们使用初步被概括为“第三只手”的做法,其依 据是“第三财政”。他们的经验提出,科尔奈关于计划经济“短缺”弱点的分析无疑是正确的,但是,科尔奈认为唯有私有产权下的公司才可能利用市场信号的看 法,则是错误的。重庆依赖的是国有的企业公司,以及它们的市场收益和增值,来为社会公平和基础设施建设提供必要的财政。它证实,国有公司可以根据市场信号 和动力来运作,而其目的可以不是私家利润而是公共效益。本文简单总结主要经验证据以及它们所阐明的道理,并将从最普通的经验开始,逐步进入其特殊、反直觉 的方方面面。②

    黄文对重庆模式的解读使笔者对重庆模式的内核有更清晰的认识。但拜读之余也有不少问题萦绕脑际,不得而解。正好黄宗智先生在文中明确指出,他之 所以公开发表自己的文章,“主要是为了邀请其他学者来和作者一起思考重庆经验的重要含义;它说不定会成为中国转向的前驱。”③所以,这里就不揣冒昧,提出 一些问题向黄宗智先生请教。以下笔者针对的是重庆模式的经济内核,而将2007年之后附加上去的各种政治性装饰一一卸下,以便集中讨论这一模式在经济学上 是否言之有理,是否确实对中国社会面临的各种紧迫问题提出可行的答案。由于关于重庆这几年的经济发展和财政的可靠统计数字并没有公布,而重庆市政府许诺的 各项宏伟计划尚需时日才能展示是否能够如期实现,因而下文主要从经济学理论的角度提出问题。

三、所谓“第三只手”的真实存在问题

    首先想请教黄宗智先生的是何谓“第三只手”的问题。这个提法置于黄文的标题之中,应是文章的核心命题。用作者的原话,“重庆的‘第三只手’则不 同,在和其它两只手共存的现实之上,它也是对它们的根本性挑战。”④由此看,如果真有这种第三只手,可谓重庆模式对经济理论的重大突破。我们知道,经济学 理论中习惯将市场机制自动配置资源的功能称为“看不见的手”,政府用行政体系进行资源配置的功能称为“看得见的手”。两者的定义十分明确。现在忽然出了第 三只手,据说是重庆模式区别于其他模式的核心概念和理论突破,可以挑战第一只手和第二只手,那么至少应该有明确定义,以便确定究竟为什么还需要第三只手? 这只手和前两只手究竟有什么本质区别?可是仔细查阅黄文中关于第三只手的有关段落,除了指出第三只手的提法来源于黄奇帆,找不到对第三只手的任何定义,使 人颇为意外。

    自从亚当·斯密两百多年前首次描述“看不见的手”具有配置资源的精妙功能后,学者中对此有很多争论。但在现代经济学中,这方面的分歧已因为对市 场失灵和政府失灵的原因的深入研究而逐渐缩小。一方面,不再有人完全否认政府在市场失灵的领域中有自己不可替代的资源配置功能;另一方面,在中央计划经济 体制无一例外地惨遭失败后的今天,也没有人公开鼓吹回到完全由政府主导经济的体制中去。目前的分歧主要围绕对第二只手的功能的明确界定,即政府除了市场失 灵的领域,是否应该越俎代庖,抢做第一只手完全可以做好的事;甚至为了与民争利(寻租),政府通过禁令和行政垄断剥夺第一只手本来可以胜任的商业机会。

    无论是中央计划经济的实践和福利资本主义的实践所得出的经验教训,还是经济学理论对此所作的反复推敲,结论都是一致的:在没有市场失灵的领域, 应该由市场机制解决资源的配置和产品的生产;在有市场失灵的领域,例如公共品、外部经济、信息非对称、规模报酬递增引起的垄断等领域,由于市场失灵导致影 响经济的整体效益和福利,自然应该引进政府的适当干预,甚至政府的直接参与。这是因为,这些领域即使对民间企业完全开放,由于公共品、外部经济、信息非对 称、垄断等的本身性质,民间企业不会有充分的自利动机达到最佳配置。换言之,民间企业或者供应不足,或者过度供给,使市场无法达到经济效率和社会福利的最 佳配置。所以,政府只能被迫担起这个吃力不讨好的责任,用纳税人的钱从事私人企业避而远之的事,或阻止私人企业过度供应的倾向(在有外部负效应例如严重污 染的场合)。

    但是,即使上述这些领域使政府有理由干预甚至参与经济活动,为了防止政府或其代理人负担过重(例如黄文提到重庆竟然由政府规定国有企业必须出资 提供公共产品),或打着替天行道之名,行与民争利之实(在中国大部分地方仍是十分普遍的现象),这些领域应该继续向民间投资者充分开放,愿者上钩,以便促 进公私部门的良性竞争,共同造福民间。这就是为什么在发达市场经济中,教育、卫生(特别是医院)、邮电、交通运输(包括铁路、航运)、银行金融、房地产开 发、能源甚至军工等部门,都是既有公的,又有私的,一视同仁,公平竞争。所以,是否愿意向民间企业开放经济活动的一切领域,其实是对政府是否坚持市场导向 的一块很好的试金石。只有在充分开放的前提下才能了解民间企业究竟有没有足够的激励向某一领域提供适当的产品或服务。如果没有,则这一特定领域可定义为存 在市场失灵,因为公众和政府都收到了市场失灵的明确信号。也只有这时政府干预才不会引致与民争利的后果。

    如果国家在没有这类信号的前提下就要实行垄断,排除私营部门的参与,这在真正的市场经济国家是不可想像的。政府非得向全民作出详尽的解释,获得 国会的特别授权才可能如此做。在真正的市场经济中为了防止政府暗箱操作,即使是政府被授权主导的项目,一般也是通过向社会公开招标的形式,而不能事先根据 所有制的形式予以优惠或歧视。

    在讨论了市场失灵及其对策后,现在来看看黄宗智先生特别推崇的重庆国有的八大投资公司(以下简称“八大投”),将它们作为第三只手的典型代表的 理由。然而看了他的描述,⑤令人不禁疑窦四起。“八大投”的前身来自负债累累的国有企业,经过重新包装,依靠政府垄断的土地资产融资,转身为八种投资公 司,从事的有很多是民营企业也可以做好,甚至可以做得更好的各种项目。黄文并没有论证,为何“八大投”从事的每一项投资都是即使放手向民间企业开放,它们 也不会有激励参与的项目,以致这些事情必需由政府的企业垄断经营。所以,“八大投”所代表的不就还是第二只手,即政府对市场的直接参与和干预吗?将它们定 性为第三只手的经济学理由何在呢?它们和第二只手的本质区别何在呢?这些部门为何不能允许私人企业加入,促进竞争,提高效益呢?在中国的体制下,又如何保 证垄断性的“八大投”的高额利润不被截留在垄断部门呢?而且如何能够证明,“八大投”所从事的各种开发是私人企业所不愿从事的项目呢?有向它们开放,但为 它们拒绝的记录吗?2005年的大辩论后达成的共识是,政府应该向服务型转向,不要再继续与民争利。可是重庆“八大投”的所作所为,不就是代表政府继续与 民争利吗?

四、重庆模式下的土地问题

    其次,重庆模式的核心问题其实是通过土地的证券化,使农民的土地资产化,通过土地的流转获得分享土地升值的机会,为此发展出名扬中外的地票交易 所。笔者看来,其实这个交易所倒是包含了向真正的土地市场转变的合理因子,可惜被“唱红打黑”的喧闹声淹没了。当然,要向真正的土地市场转化,必须先像成 都模式那样在精确丈量土地的基础上,向每个农户名下的土地确权颁证,并允许他们在符合区划和城市规划的前提下,自由进退于地票交易所,向土地市场提供自己 的土地。这在其他市场经济中都是作为制度前提的。

    重庆的地票交易所仍存在很多问题。如果贸然推广,弊大于利。但是限于本文篇幅,只能列举其最主要者。首先,地票的概念举世无双,中国独有,显然 来自于计划经济。当时因某些商品严重短缺,所以对它们实行票证制,例如粮票、肉票等。不过,由于这些商品具有高度同质性,使粮票、肉票在流通中因对应于同 质商品而不会产生太多问题。土地则不同,即使相邻的地块,因处于不同地段,而有悬殊的区位优势和级差地租。这对城市用地来说,尤其明显。这也是为何房产业 的关键是“地段、地段、地段”六字诀窍。然而,现行的地票形式无法反映背后对应于何种地段,因而同一价格获得的地票今后也许对应于完全不同的地段。其次, 为了防止这点,地票交易所应该由近及远地鼓励近郊农民改进使用自己宅基地、集体建设用地、荒地、山坡地等的效率,将由此节省出来的土地加上符合城市规划和 区划,合法转为城市建设用地的农田到地票交易所交易,并标明每块地块的四至、面积,使这一地块和特定地票对应。如此,地票交易所就类似于真正的土地市场。 可是,现在的地票交易和特定地块并无联系。通过竞拍,高价拿到的地票将来不知对应于何种地块,还要再高价竞拍地块。这样两重竞拍,地价和房价还是会被炒上 去。东部目前面临的地市泡沫和房市泡沫迟早会扩散到内地。第三,目前的地票交易所会鼓励地方政府出面到远郊实行“并村上楼”,以便获得土地指标,然后大规 模征收近郊农民的土地。这种做法类似于“大跃进”时期的“穷过渡”和“共产风”,即在不同的村、镇之间,在不同的核算单位之间平调土地增值,最后又用国家 的名义,将集体所有的土地化为全民所有。对这种“穷过渡”和“共产风”的危害性,我们需要保持警惕。

    黄宗智先生倒是明确指出重庆模式中土地以及土地财政的至关重要性。他在文章中提到:

    一份媒体报道是如此表达这个概念的:“黄奇帆把地方税收视作是‘第一财政’,卖地收入为‘第二财政’。他把重庆地方国资称为‘第三财政’的原因是:重庆国 企每年为各级政府对基础设施、公共设施投入300亿到400亿元,重庆市政府的财政因此能够减少在基础设施上的很大一部分投入,更多地把钱用到社会保障、 教育卫生事业、公共服务上。”⑥

    据笔者所知,将财政作第一、第二、第三的区分,并没有经济学理论的根据。其中的土地财政更是中国特色,争议也最大,是引起强迁、强征、群体抗争 事件和维稳费用急剧上升的主要原因之一。这里按下不提,先讨论很多国有企业政企不分,利用政府特许和垄断与民争利的问题。笔者在上一节中已经指出,对国企 的这种利用公权侵害民权的弊病,经济理论上早有定论。然而,黄宗智先生显然要翻这个案。在他看来,重庆的国企能够做到既根据市场信号达到有效率,又不以牟 利为目标,而将赢得的利润用于基础设施和公共设施社会。

    这就使人很困惑。三十年前我们之所以要从中央计划经济体制走出来,自然是因为国有企业的低效率和堕落为追求部门利益的怪物。现在,如果国企在市 场纪律的鞭笞下,不靠政府特许的垄断权利便能盈利,那就应将利润上缴,然后由政府将这笔钱用于支付社会保障、教育卫生事业、公共服务等公共品的部分费用。 为何要先让重庆的国企出钱出力去从事据说是民营企业不乐意干的基础设施和公共设施?这不是让重庆国有企业不务正业,并迫使他们花掉本来应该上交的利润吗?

但重庆国企为何又如此做呢?是慑于重庆领导的权威?还是真有达则兼济天下的古风?细想半天,不明其中的诀窍,要好好向黄宗智先生请教。如果它们 如此做是慑于政府权威,那么政府的做法就有问题,也说明这些国资企业本质上和私营企业并无区别,并不愿自发向社会奉献;如果基础设施和公共设施真的是吃力 不讨好的事,为何它们不干脆提出,上交全部利润,同时免除这些吃力不讨好的苦差呢?

    根据无利不早起的一般情理,莫非这些项目并不是苦差,而是让它们有机会分享垄断利润的肥缺?为何其他地方的国企不但做不到这点,还一路亏损累累呢?如果黄宗智先生能揭示重庆国企不但盈利,还乐于承担社会责任的原因,倒是对现代经济理论的一大贡献。

    上文提到,黄宗智先生明确指出土地对重庆模式的至关重要性,例如“八大投”之所以有能力将本来亏损的国企收购、包装,使之成为盈利的投资公司, 主要是依靠政府垄断的土地能向银行大笔融资,由此得以大规模投资基础设施和公共设施。⑦又例如,建成区面积不算很大的重庆,其两江开发区竟然占地1200 平方公里,是1949年的上海的建成区面积的12倍,或目前上海包括郊区在内全部辖区面积的五分之一。显然,重庆模式靠的还是沿海城市的老路,即通过大量 圈地,廉价收购农民土地的所有权,高价出售土地的使用权,将本来应为农民所有的土地升值的大部分输送给制造业和城市居民。

五、关于涨价归公问题

    为了证明这样的老套路符合经济学理论和社会公正,黄宗智先生大段引用美国经济学家亨利·乔治和孙中山的有关“涨价归公”的提法,以作为理论根 据。先指出一下,孙中山的“涨价归公”的口号来自亨利·乔治。而此人是19世纪下半叶美国提倡土地增值归公的主要理论家,也是国会通过的《排华法案》的主 要鼓吹者之一。提及后一点,是想顺便指出这位提倡社会公正的美国经济学家,其实思想有十分狭窄而偏激的一面。

    乔治提出的“涨价归公”这一口号⑧虽然貌似公平,但其实十分误导民众和政府,又不具有操作性。实践的结果,这一提法只会导致农民深受歧视,成为 被剥夺对象。这是因为农民最为弱势,对农田的定价又最容易操作,农民往往成为这种口号的牺牲品,而其他阶层的居民却可置身度外。例如,中国沿海城市的居民 十几年前因房改买到的房屋已经从几万、十几万涨成现在的几十万、几百万了,有谁能将他们的涨价部分征走呢?可是,农田转用后发生的涨价却在这种口号下普遍 被政府征走了。可见提倡这样的口号,其结果往往和初衷相反,使城乡收入差和财富差进一步扩大。我们必须十分小心。

    笼统讲“涨价归公”,其实也违反市场经济的基本原理。既然是自称为人民服务的政府,自然必须对全体民众一视同仁,才显得公平。每种商品都会涨 价,是否每种商品的涨价部分都应归公呢?如果做不到,因而仅仅征走农民的土地升值,这“涨价归公”不就成了专门针对本来就贫困的农民的骗局了吗?而且,既 然涨价时归公,那么跌价时的亏损部分是否应该由政府补偿呢?不然涨了就归公,亏了就不闻不问,这公平吗?如此涨征亏补,不会使政府疲于奔命不算,甚至有一 天负债累累吗?

    而且真要实行“涨价归公”,首先要在某一刻将一切价格都固定起来,在那一刻以后才能确定每一种商品是否有了涨价或跌价。然而,只有在计划经济下 才有人为订价的可能。是否我们先退回到计划经济时代去?如果允许价格根据供求关系自由涨跌,就要准确判定某商品价格的上升确实由政府的某种特定的行为引 起,才有对这部分特定升值进行征税的理由。但在市场经济中,造成价格涨跌的原因千千万万,很多和政府并无关联,又如何切割和分离导致升值的各种原因,并由 此采取不同的对策呢?

    所以,在真正的市场经济中,政府能够操作的只是根据不动产的市值征收物业税。而且税率很低,一般为该不动产市场价值的1%,甚至更低。显然,征 税的理由不再是“涨价归公”这种十分霸气而不可操作的说法,而是合理分摊不动产所在社区的基础设施的成本。这种理由能够为人们接受。一般来说,社区的基础 设施的改进会使社区内的不动产市值上升。这种前景使人们乐意交纳物业税,以使社区政府有财源进一步改进社区的基础设施。至于对非不动产的涨价,由于不具操 作性,现在没人再会提倡“涨价归公”这种主张了。

    “涨价归公”的口号在发达的市场经济中早已成为遥远的历史回声,不料在今日中国又被以捍卫社会公正的名义隆重推出。耐人寻味之处恰恰在于这种口 号会使农民不但失去土地,而且是低价失去土地。他们得到的补偿仅仅等于假设他们原来的土地今后只能永远用作农地所能带来的收入流的现值,而全然不顾失地农 民将被城市化,将生活于城市的环境中,将面对城市的物价水平和生活标准。这个口号的实际效果由此可见。所以,用“涨价归公”的理论将重庆的圈地辩解为社会 公正之举,怕难以站得住脚。

六、重庆公租房的高调和深圳小产权房的低调

    当然,重庆的圈地并不完全用来盖工业园区和豪华住宅,而是盖了不少公租房。据《经济参考报》报道,重庆计划由政府在2011年~2013年间建 设4000万平方米的公租房,并将公租房保障对象界定为三类人:“一是本市无住房或人均住房建筑面积低于13平方米的住房困难家庭;二是大中专及职校毕业 后新就业的无住房人员,他们有住房需要,但暂时还没能力买商品房。三是进城务工及外地来渝工作的无住房人员。”⑨对于这一计划,不但重庆方面做了高调的宣 传,而且全国的媒体也做了广泛的报道。正当中国最需要加速城市化的当口,地价和房价如此腾贵,农民工进城无法定居,小白领也望房兴叹,重庆的这项举动显然 使人们眼睛一亮。

    然而,重庆虽有面对难题的勇气和魄力,但和下面要提到的深圳模式相比,起步要晚得多,也无创造性,因为从征地,到筹款,到兴建,到分配,仍由政 府大包大揽,一手垄断。这种办法不但少慢差费,也没有普遍意义。正如黄文指出,重庆之所以能比较容易兴建公租房,是因为早期已有足够的廉价土地的储备,而 绝大部分城市却没有这一条件。⑩要它们以今天的昂贵地价,将本来已十分稀缺的土地用于不但不赚钱,反而要赔钱的公租房建设和保养,无异于要它们放弃土地财 政的大部分利益。难怪尽管国务院三申五令,基于征地困难和资金短缺的原因,迄今为止,各地政府并无动力大量建设公租房。11所以,重庆依靠早期的土地储备 启动公租房建设的模式,全国各地是难以模仿的。

    何况重庆的公租房模式究竟能否在解决本市农村人口外,兼顾来自全国的打工者的住房需要,凭目前的数据也难以判断,尚需时间和实践的考验。如果实 践的结果,这一模式消化的主要是重庆郊区的农村人口,则该模式的局限性就更严重了。因为中国城市化远远落后于工业化水平和世界城市化平均水平的显著标志 是,所有的大、中、小城市都排斥外来的农村人口,之所以还能勉强消化本地郊区人口,也是着眼于取得他们的土地,所谓用土地换城市户口。因而,中国的城市化 普遍出现所谓的“化地不化人”的尴尬局面。虽有将近两亿农民工在城市逗留,却无以在城市定居,因而真实城市化率较官方统计资料低了十几个百分点。

    重庆模式的高调,使其公租房模式大有“出师未捷名先扬”的架势。其实深圳模式在多快好省地吸收外来民工这点上所具的超前性和优越性远远胜过重 庆,却因为名不正言不顺而不为人知,真可谓“养在深闺人未识”,令人惋惜。短短三十年时间,深圳从一个名不经传的小渔村成长为世界一流的现代化城市,本身 已是奇迹。更令人称奇的是,该城的户籍人口仅为三百万,而非户籍人口超过九百万,其中大部分又是来自全国的外地农民工。他们自掏腰包,来到深圳闯荡,没有 要政府盖一平方米的廉租房或公租房。这是一个更大的奇迹。他们是如何解决自己的住房问题的呢?

    深圳的核心经验是,政府以承认本地农民对自己宅基地的土地权益,换取他们同意对建设用地的征收。这种双赢的制度安排突破了传统土地制度的局限。 政府在财力有限的情况下迅速取得城市建设用地,而对本地农民宅基地的权益的承认,使得本地农民可以分享城市化中的土地增值收益,避免了现在各地“被上楼” 的农民的重新返贫,以及近郊农民的城市化被扭曲为城市的贫民化等问题。这种制度安排也降低了土地征收中的社会冲突。由于本地农民凭借自己的土地要素能够参 与城市化住房建设,使深圳的低收入者,特别是外地民工的住房需求获得满足。

    最后一点对于降低深圳的城市化成本极为重要。在过去三十年各地的城市化过程中,包括大量农民工的非户籍常住人口并没有得到政府提供的住房福利, 因而在房价高涨的过程中他们难以实现安居。取得宅基地的深圳农民吸收社会资本,大量建造房屋,为几百万外来的低收入者提供了低廉的安居之所,成为了事实上 的“廉租房”。正是这种便宜的住房支出,使外来人口,特别是农民工进入深圳的生活成本大大降低,因而大量人口得以集聚,大量工厂得以开工,深圳得益于城市 集聚效应而迅速长大。

    所以,中国其实早就有了让外来农民进城工作、生活的住房模式。可惜的是,深圳由本地农民在自己的宅基地上翻盖房屋的作法在现有土地制度下被视为 不合法,无法获得国家产权保护,被称为“城中村”和“小产权房”。回顾这个历程后,我们就不难发现,城中村和小产权房是深圳改革创新的结果,是建立在对农 民土地产权尊重的基础上出现的,突破了国家对城市用地的高度垄断及其必然带来的房价飙升,弥补了适合中低收入阶层和外来民工居住的住房的不足。和重庆的公 租房模式相比,深圳模式不但更早,而且也为时间和实践经验证实,是符合国情,符合农民工的收入水平,不用惊动政府,不需政府劳民伤财,更不用和本地农民发 生对抗,因而符合市场经济原则的一条行之有效的道路。它虽然不符合现行土地制度的规定,但它冲破的正是政府对土地的垄断和对公租房建设的垄断。由此也看 出,即使是廉租房和公租房,其实不需要由政府完全垄断起来。各地近郊农民如果像深圳农民那样能直接参与土地市场和房屋市场的交易,不用等到三十年后的今 天,早就能多快好省地解决农民工的住房问题了。

    当然,农民集体是否有权在符合区划的前提下向市场提供土地,在符合城市规划的前提下提供住房仍是有争议的,而中共十七届三中全会的决议实际上已 经承认予以合法化的必要。12但是,有关部门和各地政府迟迟没有跟进,这其实是政府失灵的典型表现。政府对小产权房和城中村既不承认,又因为它们实际所呈 现的解决农民工和中下阶层住房难的巨大功能而眼开眼闭,放任自流。这就带来一些问题,例如业主普遍没有交土地税,比较落后的城中村存在治安、防火、防盗配 套设施缺失,甚至出现了“握手楼”、“贴面楼”等。深圳经验也就成了养在深闺的丑女,无视如下的事实:离开城中村和小产权房三十年来及时地使几百万民工有 栖身之地,是不会有今日繁荣的深圳的。深圳模式不但早于重庆模式,而且证明了市场也能提供大片的为供需双方接受的廉租房。政府垄断廉租房的建设,却又迟迟 无力向民众提供的作法及违反效率的原则,更违反社会公正的原则。在廉租房的供应问题上,深圳模式应该彻底恢复名誉,并予以大力推广。

七、一场基于价格的人为扭曲之上的豪赌

    当然,重庆也有傲人的一面。正当2008年来世界经济低迷不振,中国沿海外向型经济的增长遭遇瓶颈,重庆却能异军突起,一枝独秀,大量引入外 资,大规模从事基础设施投资,GDP以两位数高速增长,一下子解决数百万农村居民的城市户口,大规模建设公租房,解决城市中下阶层和农民工的居住困难。应 该说,重庆模式确实有直面中国社会最尖锐问题的勇气。但从以上的分析可以看出,重庆模式就其经济内核说,其实是一种加强型的由政府主导经济的发展模式,通 过政府垄断土地的供应,并通过“八大投”垄断经济的关键部门,不但使政府能充分干预市场,更能全面参与经济活动,极大地替代了市场的正常发育和正常功能。 现代经济学是反对这种政企不分、政府代替市场的做法的。那么如何解释重庆的异军突起呢?

    重庆模式的成功其实是打了一场中国制度改革滞后带来的地域、时间上的价格差。由于重庆身处内陆,又是后发之地,劳动和土地的价格远较沿海为低。 加上政府对土地的垄断,可以随意扭曲地价,为逐利而来的资本提供廉价土地。重庆又用城市户口和公租房吸引农村廉价劳动力,同时大力修建公路、铁路和水运、 空运港口,力图降低运输成本,以便吸引国际龙头企业进驻。

    这种种措施,其实是通过地租的让渡,扭曲当地的要素相对价格,以吸引外地资本和劳动的涌入。这就使得这种经济增长对价格十分敏感而脆弱。根据 《华尔街日报》今年4月22日的报道,重庆市政府已经积累巨额债务,而当地银行又以土地作为融资的主要抵押,金融也面临重大风险。13所以,重庆这几年的 大兴土木工程,大造公租房,既有大大提升本地GDP的增长速度的一面,也有加速政府财务风险扩大的一面。重庆模式因正视住房难、内地发展难的问题而受到赞 扬,但对其提出的解决方案仍需更多时间的检验,不宜立即在全国推广。因为这一模式犹如一场大豪赌,是成是败,还在未定之天。如果沿海一带加速体制改革,几 年之后做到土地和房屋的平均价格的显著回落,又因改革户籍制度,内地农民在沿海获得当地户口,自由定居的机会大大改善而使沿海劳动力价格的上升减缓,则重 庆的财务风险就会加剧,豪赌失败的可能性就会上升。由于中央政府所推的改革、调控方向正是要使地价和房价回落,包括沿海在内的各地户口逐渐开放。一旦劳动 力可以向东部地区自由流动和定居,地价和房价也因土地制度的改革而回落,则重庆地处内陆深处的地理位置是难以成为制造业的世界重镇的,因为陆运毕竟无法和 水运竞争,也不符合环保的潮流。

    由此看,重庆通过政府垄断,大量征地,让渡巨额地租,扭曲要素价格,打地域和时间的价格差,毕竟无法长久。城市化总有基本完成的时候。届时土地 财政趋于枯竭,也就无法用零地租或低地租来长期补助外来企业。至于城市的基础设施和公共设施的维护、保养也会成为无米之炊。由于没有推进地票交易,即土地 的真正市场化和民有化的实验,也就无法借助物业税的全面征收保证政府财源。重庆模式被劫持后,这些至关重要的实验并未见有重大进展,离开改换增长模式、改 换政府功能的既定改革目标却似乎越行越远。

八、结束语

    所谓重庆存在第三只手似乎是一厢情愿的臆想,不过就是政府这第二只手伸得越来越长,长得越来越粗而变得不易辨识而已。当然,重庆模式由于其不回 避中国社会所面临的一系列紧迫问题,确有其引人注目之处,值得肯定。但从其提出的解决之道看,特别是2008年后的走向,却并无新意,反而会进一步加剧政 府与民争利,使政府对市场的直接参与大大膨胀。本来有些新意的地票交易所也会更加成为加速圈地的障眼和幌子。所以重庆模式提出的对策从经济学上看,并无坚 实的根据。其增长方式借助于反市场的要素价格的人为扭曲,其实包含极大的财务风险。

    中国正急迫地面临调整经济结构,转变增长方式,改“国进民退”为“国退民进”,变参与型、与民争利型的政府为服务型、指导型的政府,以建设真正 的以民间参与为主的市场经济体制。这是2005年全国大辩论后朝野上下达成的共识,也是中国加入WTO时对世界的庄严宣誓。对于面临如此重任的中国来说, 提倡允许第二只手如此畸形发育成第三只手的重庆模式真是一种好的选择吗?中国现代史上,不乏华丽包装的乌托邦理想,因其廉价的许诺,激起民众狂热拥戴的例 子。当年的“大跃进”一度激起民众跑步进入共产主义的美好憧憬,转瞬就被饿殍千里的残酷现实所替代;“文革”对建立一个人人绝对平等的社会的庄严许诺,最 后导致国民经济濒临崩溃的绝境。所以,如果以社会公平的名义,将第二只手改名为第三只手,并让它大大越出市场失灵的领域,伸向市场可以胜任的领域内上下其 手,与民争利,对中国的长远发展,对民众的根本利益究竟是福还是祸呢?这是我要请教黄宗智先生的问题。

【注释】
①黄宗智:《重庆:“第三只手”推动的公平发展?》,载《开放时代》2011年第9期,第6~32页。
②同上,第7页。
③同上。
④同上,第11页。
⑤根据黄宗智先生的原文,“这些措施是一个整体发展计划和工程中的一部分,其做法是建立以公共利益为目的的国有企业公司。它们主要是八个基础设施和公共服 务的国有投资公司,简称“八大投”,包括城市建设、高速公路发展、高等级公路、地产、城市交通、能源、水务(包括水资源开发、自来水供应、污水处理、水力 发电)以及水利(灌溉和水资源管理保护等)。”同上,第11页。
⑥同上,第15页。
⑦同上,第12页。
⑧Henry Gorge, Progress and Poverty, New York: Robert Shalkenbach Foundation, 1929(1879).
⑨《重庆公租房对象以类别而非收入界定》,载《经济参考报》2012年2月17日。
⑩同注①,第12页。根据黄文,重庆的“八大投”的土地储备高达200平方公里,相当于1949年位列当时世界五大城市的上海的全部建成区的两倍。
11范毅:《解决农民工住房问题的思考》,中国城市发展网,http://www.chinacity.org.cn/csfz/csgl/82236.html,2012年2月29日。
12《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》指出:“改革征地制度,严格界定公益性和经营性建设用地,逐步缩小征地范围,完善征地补偿机制。 依法征收农村集体土地,按照同地同价原则及时足额给农村集体组织和农民合理补偿,解决好被征地农民就业、住房、社会保障。在土地利用规划确定的城镇建设用 地范围外,经批准占用农村集体土地建设非公益性项目,允许农民依法通过多种方式参与开发经营并保障农民合法权益。逐步建立城乡统一的建设用地市场,对依法 取得的农村集体经营性建设用地,必须通过统一有形的土地市场、以公开规范的方式转让土地使用权,在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益。抓紧完善相关 法律法规和配套政策,规范推进农村土地管理制度改革。”《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》,载《人民日报》2008年10月20日。
13“Behind a Chinese City’s Growth, Heavy Debt: Borrowing Fueled Chongqing’s Infrastructure Projects, Highlighting National Problem of Reliance on Government Spending,” Wall Street Journal, April 24, 2012.

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