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【言论】田国强:中国经济发展中的深层次问题

中国经济发展中的深层次问题
田国强 上海财经大学经济学院
《新华文摘》2011年第11期

    改革开放以来,在中国的初始资源禀赋条件和政治、经济、社会、文化结构下,中国迄今为止走出了一条适合自身国情的市场导向的经济转轨道路,并取得了巨大成功。尽管其他亚洲国家、地区在20世纪60—80年代也曾经历过类似的持续高速增长,但作为一个超10亿量级人口规模的经济体,中国能实现持续32年接近10%的增长,并使约2.5亿人口摆脱贫困,脱贫人口几乎相当于美国全国的人口,这是前所未有的巨大成就,恐怕也是人类历史上有文字记载以来前所未有的记录。与此同时,中国经济体制也实现了由原先铁板一块的计划经济体制向社会主义市场经济体制的平稳转型,非国有经济的工业总产值占比从改革初期的8.78%发展到目前的超过80%,成为中国经济增长的动力引擎。经过三十多年的渐进转轨和跨越发展,从总量上看,中国经济的诸多指标已跃居世界数一数二的位置,成为世界政治经济舞台上一支举足轻重的重要力量。

    在笔者看来,中国在从传统计划经济体制向现代市场经济体制转轨过程中,创造出持续高速经济增长的根本原因,不外是推行放开和开放的松绑放权型改革,满足了一个经济机制良好运行的四个先决条件:承认个人利益、给人们更多的经济自由、实行分散化决策、引入各类激励(包括市场)机制,从而很好地解决了信息和激励的问题。当然,中国改革之所以取得如此巨大的成就,原因还包括实行对外开放融入国际社会、地方政府分权鼓励区域竞争及采用渐进改革体制平稳转型,特别是正确处理好了改革、发展与稳定的关系:稳定条件下的改革推动发展,发展让老百姓获利(松释了参与性约束条件)而促进稳定,从而创造了加大改革力度的条件,推动进一步经济发展。

    回顾三十多年来中国经济改革的动态演进过程,可以发现,尽管其是以市场为导向,但是由于市场的力量是从无到有,“大政府、小市场”的格局依然没有改变。正如一个孩子的成长历程一样,在婴儿时期,家长的抚育、引导、帮助(甚至是干预)有其必要性和合理性。但是,随着孩子逐步长大,这种来自家长的介入就需要逐步减少,让孩子独立和自我发展。当前,中国经济同样需要逐步减少这种来自政府的家长式的干预和约束,理应让市场机制而不是政府在经济发展中发挥主导和更多的作用,这理应成为中国下一步改革的方向。
然而,由于市场化改革与开放所激发出来的巨大动能和势能,就像正在高速腾空的火箭,尽管有很大的内外部阻力和摩擦,但所带来的正面效应远大于转轨过程中各种问题的负面效应,包括政府主导经济发展和社会治理所导致的负面效应。一些短识者、短视者或既得利益者便误把阻力当动力,误把刹车当油门,误把缺点当优点,使本末倒置、似是而非的论调屡见不鲜。比如,将中国改革的成功归因于政府主导下的经济发展路径、社会管理方式及其政治治理结构,过分地强调政府的作用,认为已经找到一个与现代西方发达社会不同的相对稳定的、成熟的、具有推广价值的终极发展模式,即一些人所宣称的“中国模式”,这是一种“致命的自负”,误将“次优”当“最优”,误将过渡性制度安排当作终极性制度安排。从而,其政策药方就是不断弱化放开和开放的松绑放权型改革,不断扩大政府规模及其对于经济的介入,有可能将下一步改革的方向与改革开放的长期导向弄反,使得政府行政体制改革和政治体制改革步履蹒跚。

    当前中国经济的一个突出特征就是政府介入经济的范围和程度有扩大和强化的趋势,这与改革开放以来的长期导向是相违背的。尽管在此次金融危机中,中国经济增长成功实现甚至超额完成了“保八”任务,但是其代价也是不菲的,以巨额经济刺激和政府强力干预所导致的后果是:当前通货膨胀和经济增长的两难困境,以及深层次经济结构的更进一步的扭曲和制度障碍的加大。不可否认,中国经济短期内也不能立即下降很多,因为在社会保障机制迟迟未健全的现状下,传统的依靠大量低成本劳动投入和巨大物质资源投入的粗放式低效率经济发展方式还有其必要性,否则—刀切地拉低经济增长率可能造成大量失业和社会不稳。

    尽管如此,从长期看,这种经济发展方式是不可持续的,中国经济也不可能永远保持8%以上这么高的增速。根据边际收益递减规律,随着中国从低中等收入国家向中等收入国家的跃迁,中国的经济增长速度一定会逐步放缓,应是一个渐进下调的过程。届时,如何实现达到长期平衡增长轨道下经济低速增长下的社会平稳运行和社会稳定,关键在于当下的深层次市场化改革,转变发展方式,满足人们更强的参与性和激励相容约束条件,增加经济效率,最终让市场有效。

    反观中国在宏观经济政策上存在一种倾向,就是一味地崇尚凯恩斯的宏观调控经济理论,随时随地随处都在用,宏观调控频繁,导致行政权力干预价格、干预市场供需的势头增强,使得市场传递信息、提供激励和决定收入分配的三个基本功能扭曲,市场配置资源的基础性作用被削弱。从经济思想的角度看,凯恩斯的政府干预思想用多了不好,是强心针,是激素,最多只能起到头痛医头、脚痛医脚的作用,不是基于一般均衡的综合治理。要建立长效机制,实现长治久安,还是应当采取亚当·斯密、熊彼特、哈耶克、赫维茨等从经济自由、创新、信息和激励等方面论证市场最优性的经济思想:亚当·斯密从经济自由导致资源有效配置的角度论证了市场的最优性;熊彼特从创新的角度,论证了市场而不是政府最能激发创新和企业家精神,而创新和企业家精神才是经济可持续发展的核心动力;哈耶克从所需信息量大小的视角,论证了市场制度优于计划经济制度;而赫维茨则给出了一个分析不同制度优劣的统一框架,从信息和激励的角度进一步证明了竞争市场机制是唯一的利用最少信息且导致资源有效配置的经济机制,并提出了正是由于信息不对称,要采用激励相容的机制设计来解决市场和政府失灵问题。这些经济学家的深邃思想对中国今后的改革将起?至关重要的作用。

    因此,中国经济需要从“道、势、术”三个方面进行综合治理。“道”即基本原则、客观规律、正义,必须遵循;“势”即指环境、大势、气势、优势;“术”即实施的具体方式、方法。中国经济改革首先要遵循现代市场经济基本客观规律,这是大的原则,同时也要考虑国内外现实发展环境,善于取势、借势、树势,在以上两点的基础上还要注意经济短期治理的方式方法。中国经济需要标本兼治,短期热点难点问题处理不好,可能使长期深层根本问题恶化;忽视长期深层根本问题,可能使短期热点难点问题的解决形成新的藩篱。所以,应该理性看待经济增长,不能为了短期的保增长目标,延宕深层次经济结构调整和发展方式转变的机会,应该在经济基本恢复常态的情况下,认清和解决中国经济面临的长期深层次根本问题。

    根据笔者的观察和思考,中国经济的长期深层次根本问题在于:深层次制度障碍未破除,深层次市场化改革滞后,政府、社会与市场的治理边界界定不清晰、不合理。导致“三重三轻”的不科学发展观:重政府轻市场,重国富轻民富,重发展轻服务。

    第一,重政府轻市场,深层次改革滞后。中国经济过去三十多年的巨大成就,关键在于通过市场化的改革使得非国有经济发展起来,政府不断从本不应该管的地方退出,使得市场化程度显著提高。但是,由于在这个市场化改革的动态过程中,“大政府、小市场”的格局依然没有改变,于是一些人便将政府主导而不是市场导向当成了所谓“中国模式”的精髓,使得政府在不该管的许多地方抓着不放,该管的许多事却没有去管或没有管好,越位、错位和缺位的现象越来越多:政府控制了太多的生产要素和重要资源,控制了太多的市场准入,已从市场秩序维护者蜕变为市场参与主体,使得民营经济和企业家精神受到很大限制。而由于政府主导所致的体制性障碍依然严重,民营经济的生存和发展空间受到限制,其动力引擎的作用被削弱,也导致民营企业向公权力所有者输送私人利益的腐败行为屡禁不绝。

    当前中国面临的诸多深层次矛盾和问题都与政府职能的越位、错位和缺位有关。比如,政府与民争利、行政干预增多、经济结构不合理、收入分配不公、产业结构失衡、消费驱动偏弱、机会不均、生态破坏、环境污染、城乡差距和贫富差距持续扩大、腐败和违法乱纪屡禁不止、利益集团影响变大;其他如社会诚信危机,教育投入严重滞后,国民基础教育薄弱,犯罪案件、经济纠纷、民事纠纷增多,社会结构不稳状态有扩大化趋势,等等。

    随着社会利益主体的多元化、利益矛盾的复杂化、利益冲突的尖锐化,改革已然越过普惠的帕累托改进阶段,进一步深化改革难免会触犯一些既得利益集团,包括政府由于高度介入经济而形成的自身庞大的利益存在。这使得改革的动力在减弱,改革的共识在减少。很多

    人沉湎于过去改革的成功,停滞于过去发展的经验,殊不知过去在政府主导下的成功并不必然确保未来的成功,过去在政府主导下的发展经验也可能成为未来发展的桎梏。在此背景下'要确保改革深入推进,更需要政府行政体制的改革,乃至政治体制改革的配套跟进。

    第二,重国富轻民富,市场作用欠发挥。政府与民争利主要体现在两个方面:其一是政府的税收增长居高不下。自20世纪90年代以来,中国城乡居民收入年均增幅保持10%以内,而同期的政府财政收入年均增幅则接近20%,近些年两者之间的增幅差距又有明显拉大的趋势,其中个人所得税征税起点过低、税率过高的现状更与早期作为发展中国家的美国不收个人所得税形成鲜明对比:美国直到1913年成为世界最强大发达国家,才专门通过《宪法修正案》,允许国家征收个人所得税。其二是政府的发展型属性过强。政府依然在许多本应由市场发挥资源配置作用的地方占据主导地位,成为市场利益主体,挤压了居民的市场激励收益机会。如,低价向农民征用土地,转手以商业化手段拍卖,形成极为普遍和巨额的地方土地财政;一些垄断行业的国营企业靠垄断利润过得很滋润,而一旦发生亏损却由全民分担;对要素价格进行管制,人为压低,使得市场价格传递信息、提供激励及决定收入分配三个基本作用被严重扭曲,等等。

    国民收入分配过于向政府倾斜,导致了两方面的不良后果。一是导致中国国内消费总上不去,只能靠投资和出口拉动经济增长。2009年,中国的最终消费率仅有48%,不但低于世界发达国家(如美国超过80%),而且也低于其他新兴经济体国家(如2008年巴西是80.9%,俄罗斯是63.7%,印度是67.1%)。即使是追溯到主要发达国家相同的发展阶段看,中国的消费率也是偏低的。二是使得与制度性利益冲突相关的各种社会经济官民矛盾,成为越来越多的群体性社会冲突事件的主要直接源头,并开始影响到社会稳定的大局。

    中国早期改革“让一部分人、一部分地区先富起来”的历史告诉.我们:千重要,万重要,给老百姓更多经济上的选择自由最重要。从农村到城市的改革实践都已表明,哪里的政策一松动,哪里的自由度更大一些,哪里的经济效率和民众福祉就更高。从这个意义上讲,要想

    实现国富民也富的根本出路在于,在降低税赋、还富于民的同时,进一步加强深层次市场化改革。有论者将十七届五中全会的最大亮点归结为从国富到民富的转变,这是一个非常令人期待的转变。但如果不将富民的内在逻辑弄清楚,国民收入分配的鸿沟可能难以有效弥合,将损及一个有效制度安排所应满足的两个基本约束条件——参与性条件与激励相容条件,不利于社会和谐稳定和经济可持续发展。从产权的视角切入,富民的内在逻辑应该是“欲富民需先赋私权,欲保私权需先限公权”,关键还是要归结到合理界定政府与市场的治理边界,让市场充分发挥作用上来。

    第三,重发展轻服务,政府定位不准确。这一问题与前两个问题紧密相关,相互耦合。如前所述,由于中国长期以来重政府轻市场、重国富轻民富的倾向,政府长期居于资源配置的主导地位,并将其掌握的资源主要运用于经济发展领域而不是公共服务领域,由此逐步形成了一个“与民争利的发展型政府”模式:一方面是政府越位,充当了经济建设主体和投资主体的角色,挤压了居民从市场中获得激励收益的空间;另一方面政府本应将从居民激励收益中抽取的高税收用于提高福利,却忽视了社会保障、医疗卫生、教育、生态环境等公共服务基础设施的建设,影响了居民的福利收益。近年来,中国在教育、扶贫、社保、医疗卫生等方面的支出虽逐年增加,但这些支出在财政支出总额中的比重仍非常小。比如,2009年,国家财政支出为76299.93亿元,其中教育支出10437.54亿元,社会保障和就业支出7606.68亿元,医疗卫生支出3994.19亿元,环境保护支出1934.04亿元,四项支出总额仅占当年国家财政支出的30%左右。

    实践也表明,经济与社会发展失衡、城乡发展失衡、区域发展失衡、经济发展与生态环境失衡等,都与这种政府主导模式和政府的缺位、错位和越位有关。

    特别是城乡发展失衡的问题愈演愈烈,中国城乡居民收入在总体稳步增长的同时,城乡居民之间的收入差距却在拉大。城乡居民收入之比已经由1978年的2.57倍(尽管到1983年曾降至1.82倍)增至2009年的3.33倍。从这个意义上看,民富的内涵有二:一是居民收入水平的整体提升,二是居民收入分配结构的相对合理。

    收入分配的经济问题如果不加以重视,随时可能向深层次的社会问题转变。显然,没有上述那些社会公共基础设施的发展,没有一个相对合理的社会财富分配体系,公民参与市场竞争的起点公平条件将难以得到保障,社会的公平正义将无法实现。对现阶段的中国而言,要实现兼顾效率与公平的包容性增长,关键是政府的定位必须作出重大转变。

    基于以上对于中国经济“三重三轻”长期深层次根本问题的分析,笔者的一个基本判断是:中国要真正转变发展方式、调整经济结构,需要进一步解放思想,理清改革方向,继续保持忧患意识和危机意识,凝聚改革的共识与内生动力,切实有效地推进深层次市场化改革。市场的本质是无为而治,而无为而治的必要条件是完善市场制度让市场有效,而让市场有效的必要条件是要有一个有效的政府,而要有一个有效的政府的必要条件是要有一个有限和定位恰当的政府。

    因而。下一步改革的关键在于实现政府职能的两个根本性转变,即从与民争利的发展型政府向公共利益服务型政府转变,从行政干预过多的全能政府向让市场充分发挥作用的有限政府转变,建立让市场机制充分发挥作用的基本规则,实现无为而治和科学发展。

    第一,从发展型政府向服务型政府转变。在现代市场经济条件下,政府的主要作用应该是为作为微观经济主体的企业创造良好的经济社会环境,以提供经济发展所需的软件和硬件基础设施,这是政府公共服务的经济维度。除此之外,还有很大一块是市场机制失灵,对此,政府也必须发挥作用,这是政府的社会性公共服务部分,它是指政府通过转移支付和财政手段支持教育、科技、社会保障、公共医疗、卫生、环境保护等社会发展项目,为全体公民参与市场竞争创造公平的起点。

    因此,政府要最大限度地缩小自身的经济人角色,扩大公共服务范围和力度,而不是经济建设甚至牟利,这才是政府的本质。这样,在考量政府绩效的时候,单单依靠国内生产总值指标是不全面的,社会公共服务指标应成为硬约束,这就要求政府多伸“援助之手”,采用

    “无为之手”,让财富更多地流向百姓,以最大化社会经济福利。只有这样才能从根本上改革政绩评价体系,引导地方政府更多地关注科学发展,形成可持续的平稳较快发展和最终构建成和谐社会。

    第二,从全能型政府向有限型政府转变。政府的触角无所不至,过度干预经济,使得规则让位于“关系”,这本身说明中国的市场化程度还不是非常成熟。放眼世界,选择市场经济的国家占绝对多数,但真正建立起规范的市场经济的国家并不多,就是因为没有建立起法治环境和民主制度,陷于权力设租、寻租的权贵资本主义的泥淖中。

    所以,建立有限政府,关键是要让公共权力的行使受到法律的约束和民众的监督,也就是民主法治问题。

    从这个意义上看,中国要实现更深层次的改革突破和发展创新,还必须进一步加快推进政治体制改革,至少是行政体制的改革,这应该成为未来三十年改革开放的重要议程,是国家真正实现长治久安和现代化的根本保障。然而,政治体制改革是一个系统工程,不能故步自封,也不能好高骛远,需要循序渐进、扎实推进。当务之急,是将行政体制改革这一政治体制改革的重要内容做实做好。一个政府是否真正有作为,不在于其管得到底有多宽,而在于管理的范围和程度是否合理,管理的方式和结果是否有效,是否让市场、让政府有效。

    实践表明,中国在计划经济时代的全能政府管理模式所遗留的一系列深层次问题,正是造成当前社会一些不和谐现象的一个重要原因,迫切需要把本不该由政府管的事情交给企业、社会组织和中介机构,更多地发挥市场在资源配置中的基础作用,同时把本该由政府管的事情坚决管好,切实提高行政效能和工作效率。因此,在构建和谐社会的进程中,政府应加快转变全能政府管理模式,建立有限政府和有效政府管理模式,由微观管理为主转为宏观管理为主,由直接管理为主转为监督管理为主,从而为经济体制改革、社会体制改革和更高层次的政治体制改革奠定坚实可靠的基础。

    总之,实现政府职能的两个根本性转变,目的在于合理界定政府、社会与市场的治理边界,从而从根本上改变政府越位、错位、缺位的现象,充分发挥市场机制作用。具体而言,只有正确处理好“政府与市场、国富与民富、效率与公平、投资与消费、内需与外需、农村与城市、沿海与内地、发展与稳定、发展与教育、发展与生态”这十大基本辩证关系,加强深层次改革和长效制度建设,才能真正实现市场经济条件下基于合理健全规则的无为而治,以及推动科学发展,最终构建和谐社会,实现长期可持续的发展。

    (摘自《学术月刊》2011年第3期)

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