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【言论】田国强:房产税改革的监管及长效机制的建立

房产税改革的监管及长效机制的建立

文|田国强

《改革》杂志  2011年第2期

房产税改革试点已进入实质性操作阶段,这无疑是解决囤房、炒房的必要手段,也是一项完善城市公共财政建设的重大改革。然而,从社会各界的反应来看,还有不少人对于房产税改革的作用和意义缺乏正确认识,亟待厘清。同时,如何对房产税改革实行有效的监管,使得改革的成效落到实处,也是一个非常重要的问题。

需要指出的是,与频繁的房地产宏观调控政策相比,房产税试点的出台是朝着完善房地产市场制度建设方向迈出的重要一步,但不能就此却步,相关的配套改革和制度建设也要快步跟进。惟其如此,才能真正以长效机制实现房地产市场的长治久安。本文将对以上这些问题展开论述。

一、房产税改革的真正使命是什么

不可否认,当前中国房地产市场还有许多深层次的矛盾和问题没有得到根本解决,特别是房屋空置的问题非常严重,如果购房者购买房子不以自住为目的,根本不准备装修而作为投资放在那里不用,那么这个购房者实质上已经转变为房子的供给者。既然是供给者,而房子又被空置,那就是房子资源没有得到合理配置,因而是无效率的。

解决房子空置所造成巨大的效率缺损问题,让空置的房子动起来,就必须增加持有多房或大房的成本。从而,房产税是解决炒房产、囤住房,从而降低房价的必要手段。但它要解决的不是价格上涨的问题,而是效率和公平的问题,因为从长远来说房价是往上走的。如果不用房产税怎么解决这个问题? 

我国目前有些税要大大地降下来,但是有些税是必须要收的,不收税就不能解决效率问题。为什么房子会增值?其中一个原因就是政府改善城市环境和房子周边的公共设施使得房子增值了。如果是这样,就应该收税。如果要让空置的房子动起来,除了收房产税,似乎没有什么其他解决问题的办法。

反过来看,不收房产税,则会加剧不公平和贫富差距问题。尽管收入造成了一定的贫富差距,但真正的贫富差距就是拥有住房和没有住房的差距。在房产税改革试点正式出台之前,不少人说征收房产物业税有困难或者不适合,其实是有既得利益的问题。许多反对收房产税的人往往是有两套以上房子的人。

当前世界大多数成熟市场经济国家,房产物业税一般是地方政府的主要税种和收入来源,以此解决当地公共开支。例如,美国物业税一般占地方财政收入的40%50%,这与我国地方财政收入过度依赖土地出让收入形成鲜明反差。并且,一直以来中国在住房开发和销售环节征收了名目繁多的税费,而在住房保有环节则几乎没有什么税费。这导致的一个现象就是一些高收入群体手上有两套以上的房屋,甚至四五套房屋,使得在许多城市中的住宅小区,晚上黑灯率高,入住率低,造成了严重的资源浪费。按年征收房产税将有助于改变这种现状,促使空置房进入租房市场或二手房市场,由于供给增加,从而会缓解房价上升过快的问题。更重要的是,像美国政府对于这笔税收的用途是很明确的,即投入地方公共基础设施特别是教育的建设,这对于为当地民众提供公平竞争起点,防止贫富差距拉大和社会结构固化都具有重要意义。

在实施过程中,应逐步降低土地开发环节的土地出让金及有关税费的比重,并提高相应的税率,将其分摊到未来的按年计缴的房产物业税中去。这是一种比一步削减土地出让金及有关税费更具可操作性的方式。一来可以改变鼓励土地垄断和高价拍卖的逆向激励机制,逐步将地方政府对于土地的收益分摊于未来70年内收取,使政府获得长期稳定的收入来源。二来可以将长期在公共财政体系外循环的巨额土地出让收入纳入预算管理,让地方政府从土地市场的重要交易者真正回归到房地产市场的监管者角色。

    二、如何加强对房产税改革的监管

  第一,对房产税的税源予以确认,加快推进各类住房的信息系统的建立。这关系到产权的明晰和信息的对称,而此两点恰恰是财产税合理、准确的两个重要保证。20106住房和城乡建设部确了个人住房信息系统建设的工作思路:“以城市住房信息系统建设为重点,以房屋登记数据为基础,建立部、省、市三级住房信息系统网络和基础数据库,全面掌握个人住房的基础信息及动态变化情况,为科学制定相关政策提供技术支持,为实施房地产市场宏观调控政策、提高行业管理和社会服务水平创造条件。”无论是以套数还是以面积为确定征收对象的基准,都将可以通过住房信息系统锁定征收人群。全国范围内住房信息系统的建设将为房产税试点的推广,提供重要的技术支持。

第二,对房产税的用途予以明确,优先用于公共产品与公共服务的提供。一般而言,教育是国外绝大多数国家房产税或物业税的主要用途,比如美国地方政府将房产税大部分用于支付学区义务教育(即“学区税”),其他部分用于改善治安环境和公共服务等,从而使得学区的环境得到改善,房价自然而然也就随之上涨,而房产税中的“县税”和“城市税”,也被用于与居民房屋有关的支出维护。美国政府在税收的使用方面接受居民的严格监督,税收所有支出全部有非常详细而清晰的记录,居民可以随时上网查询。我国也应该以房产税推出为契机,全面推进地方政府的预算公开,建立可问责的地方政府。

作为国内房产税首批试点的城市,重庆和上海对于房产税的用途也作出了规定,前者明确“个人住房房产税收入全部用于公共租赁房的建设和维护”,后者明确“对房产税试点征收的收入,用于保障性住房建设等方面的支出”。考虑到长期以来我国在保障性住房上的欠账,这一优先回补政策对于保障居民基本居住需要非常重要,在未来房产税在全国铺开的过程中也应予以推广。

目前试点城市的房产税税率相对较低,其对于抑制房产投机有一定作用,但作用有限。未来,房产税率应当逐步提高,使得投资房产的回报率和其他行业的相差不至太大,从而实现一般均衡。这样,随着房产税收的不断增加,应该将其税收用到地方公共基础设施特别是教育的建设当中去。

三、以长效机制奠定楼市长治久安

政策是短期效应,根本问题是在制度建设。市场经济条件下,要让市场充分发挥作用,让市场作为配置资源的主要手段。政府应从实现行政干预过多转向让市场发挥重要作用的有效政府转变,从制度建设入手综合治理当前我国房地产市场的危情。

尽管房产税是房地产市场制度建设的重要一环,有助于增加持有高端房和多套房的成本,影响购买决策,抑制部分需求,但这并不是答案的全部,相关的制度建设亟需跟进。解决问题的根本办法在于增加商品房市场土地有效供给,考虑到与之相配套的风险控制、住房保障、租房体系、拍卖机制等,建议在完善房产税制度的同时,从土地流转制度、金融监管制度、住房保障制度、住房租赁市场建设、土地拍卖制度等五大制度建设方面入手,多管齐下,综合治理,建立有效市场,兼顾经济效率与社会公平,引导有效供给与有效需求,促进房地产市场稳定健康发展。

(一)促进土地城乡流转

    正确处理好保护耕地基本国策和城市化用地(包括房地产开发用地)的关系,促进土地要素在城乡间自由而有序地流转,保证住房土地的有效增量供给。增加供给是解决当前市场供求关系的最简单也最有效的办法。当然,保护耕地存量与房地产开发用地增量之间存在一定的此消彼长关系,但是从优化土地使用结构、提高土地集约水平的角度来看,二者又是相辅相成的。

(二)强银行风险管理

    改进银行的风险管理系统,让银行能够更好地共享客户的信用资讯,让银监会能够更好地监控银行的贷款风险,让整个社会能够建立起一个有效控制房地产贷款(特别是土地抵押贷款)风险的制度。这个方面的改进,不是针对投资性购房的,但却是比“遏制”投资性购房更能抵御次贷危机式金融风暴的制度。因为最大的风险不在买房者30%~60%的首付,而是开发商。开发商的风险最大,这个地方出了问题才是大问题。

(三)完善住房保障体系

    明确公民的居住权以及政府在保障居者有其所方面承担的责任,并通过法律对保障性住房的资金来源给予保证。当然,这不意味要制定超越发展阶段和公共财政支持能力的住房保障目标,或让大多数人得到住房保障的预期。房产税的征收为城市保障性住房提供了一个重要的资金来源。

(四)发展房屋租赁市场

    租赁市场发展滞后有可能与我国的传统文化以及法律规则不完善有关。让所有人都居者有其房,这肯定是无法实现的。此次美国“次贷危机”的爆发,在很大程度上就是毫无节制地吹大了居者有其屋”的梦想,让很多不具备买房能力的人去买房。有鉴于此,租售并举”应该是我国需要长期坚持的基本住房政策,也是一个成熟的房地产市场应具备的基本特征。积极培育壮大住宅租赁市场,既可极大满足当前中低收入家庭迫切的居住需求,也可降低住房空置率,扩大市场有效供给,提高住房资源配置效率。

(五)完善土地拍卖制度

    改革现有的单纯以价高者得地”为原则的土地招拍挂制度。这不是目前的行政性清理地王”政策,而是设计合理的拍卖制度,在土地拍卖过程中综合地块设计方案、公众利益、企业自有资本、企业信誉、资质业绩、消费者评价、纳税情况和社会责任等多种指标,筛选出真正能够为公众提供品质高的可支付住房的企业。当然,此项改革不是要倒退到过去没有拍卖的协议转让”阶段。

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